Desconfiança moderada: um dever cívico essencial, por Luiz Henrique Lima

Em 11 de julho de 1788, durante a Convenção de Ratificação da Virgínia, James Madison, um dos arquitetos da democracia moderna, proferiu uma advertência que ainda ecoa com vigor: “all men having power ought to be distrusted, to a certain degree” (“de todos os homens que detêm o poder deve-se desconfiar, até certo ponto”). Ao contrário do que o senso comum, em uma leitura mais apressada, possa sugerir, Madison não pregava o cinismo ou a anarquia. Pelo contrário, sua tese era a de que a desconfiança é o oxigênio de uma República saudável. Para um dos “Pais da Constituição” dos Estados Unidos, o exercício do poder, por sua própria natureza expansiva, tende a transbordar limites se não encontrar barreiras sólidas. A desconfiança “até certo ponto” em relação a qualquer autoridade pública é, portanto, o fundamento dos mecanismos de freios e contrapesos (checks and balances) que equilibram os poderes e sustentam o Estado Democrático de Direito. Transportada para a realidade contemporânea, essa máxima revela-se um antídoto contra o personalismo e o populismo que fustigam as instituições. No Brasil, onde a cultura política muitas vezes oscila entre a crença incondicional em líderes messiânicos e a desilusão absoluta com toda atividade política, a lição de Madison oferece o equilíbrio necessário: a confiança nas instituições deve vir sempre acompanhada da vigilância constante sobre os agentes que as ocupam temporariamente. Quando o cidadão exige clareza na aplicação dos recursos públicos ou questiona a eficiência de uma política estatal, ele não está sabotando o governo, mas exercendo um direito democrático fundamental. No campo da administração pública e do controle externo, essa “desconfiança moderada” não constitui um obstáculo à inovação nem uma condenação antecipada, mas sim uma garantia de integridade. A transparência passiva e ativa, o rigor técnico no exame das prestações de contas e a independência dos tribunais de contas são as ferramentas práticas dessa prudência cívica. Há, inclusive, um princípio previsto na Norma Brasileira de Auditoria do Setor Público – NBASP 100, denominado “ceticismo profissional”, segundo o qual o auditor deve manter uma atitude alerta e questionadora, sem assumir por antecipação que determinado ato de gestão é regular ou irregular, mas sim buscar evidências que sustentem as suas conclusões, à luz dos critérios da legalidade, legitimidade e economicidade. Significa, ademais, manter a mente aberta, livre de juízos preconcebidos e receptiva a diferentes pontos de vista e argumentos, preservando a sua imparcialidade técnica. Em tempos de fluxos informacionais caóticos, onde a verdade é frequentemente sitiada, o ceticismo metodológico inspirado por Madison torna-se ainda mais valioso. Desconfiar das soluções fáceis e das promessas sem lastro orçamentário é uma forma de proteger o patrimônio público e o legado ambiental para as futuras gerações. Fortalecer o planejamento, promover a gestão de riscos e zelar pela sustentabilidade são ações indispensáveis a uma boa governança. A democracia não repousa na infalibilidade dos governantes — que, afinal, são homens e não anjos —, mas na eficácia dos mecanismos destinados a identificar, prevenir e corrigir seus inevitáveis erros. Assim, a desconfiança moderada é um dever cívico, que deve ser exercido com serenidade, constância e senso de responsabilidade. Luiz Henrique Lima é professor e Vice-presidente de Controle Externo da AUDICON. O conteúdo do artigo reflete a opinião pessoal do seu autor.

Por ministras no TCU

O Tribunal de Contas da União é hoje o único tribunal superior sem nenhuma mulher em seu colegiado. Há urgência em corrigir essa lacuna e assegurar a presença de ministras no TCU. Essa causa não é só das mulheres. É de todos os cidadãos que exigem a integridade e a eficiência das instituições republicanas. Explico. O TCU exerce uma função essencial à democracia e à boa governança: o controle externo da administração pública federal. Além de fiscalizar a legalidade, legitimidade e economicidade das despesas e receitas públicas, o TCU avalia o desempenho das políticas públicas e dos programas governamentais. Pode aplicar sanções e determinar ressarcimentos ao erário, mas sua atribuição mais nobre é oferecer ao Parlamento e à sociedade informações técnicas e imparciais, bem como recomendações para corrigir falhas, reduzir desperdícios e aprimorar resultados. O TCU é dirigido por um colegiado composto por nove ministros. Os requisitos constitucionais para alguém se tornar ministro do TCU são mais rigorosos do que os exigidos para uma nomeação para o Supremo Tribunal Federal. Além da nacionalidade brasileira e da idade entre 35 e 70 anos, exige-se idoneidade moral, reputação ilibada e notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos, financeiros ou de administração pública, comprovados por ao menos dez anos de experiência profissional. O modelo constitucional de composição do TCU reserva apenas duas vagas a quadros técnicos de carreira: uma para ministros substitutos, possivelmente o concurso público mais difícil do Brasil, e outra para procuradores de contas. Há ainda uma vaga para livre indicação do Presidente da República, com aprovação pelo Senado, e seis com indicação pelo Congresso e nomeação pelo Presidente. Apesar disso, as mulheres têm sido sistematicamente preteridas. De fato, em mais de 130 anos, apenas duas mulheres integraram o colegiado do TCU — o que corresponde a apenas 1,9% dos 103 ministros já nomeados. É um despropósito, mas a responsabilidade não é do TCU e sim de quem tem realizado essas escolhas. Inúmeros estudos demonstram que a diversidade de gênero — assim como a racial — em órgãos colegiados de julgamento e governança não apenas é positiva, mas essencial para debates mais plurais e decisões mais legítimas. A diversidade não é apenas um imperativo ético; ela enriquece as discussões, reduz vieses culturais e aprimora a qualidade das deliberações. Há atualmente uma vaga aberta no TCU, cuja indicação cabe primariamente à Câmara dos Deputados, embora não haja obrigação de que o indicado seja parlamentar. Há inúmeras mulheres altamente qualificadas nos órgãos de controle externo, como auditoras, conselheiras substitutas e procuradoras de contas, bem como na magistratura, na advocacia pública e privada e na academia. Possuem notáveis credenciais acadêmicas e sólida experiência prática. Têm condições de prestar relevantes serviços ao TCU e ao Brasil. O debate acerca da indicação para um dos cargos de maior responsabilidade da República não deve ficar restrito a acordos reservados ou negociações que ignorem as exigências constitucionais de idoneidade, reputação, conhecimento e experiência. A Câmara dos Deputados se engrandecerá perante a nação se inovar nessa escolha, promovendo um processo público e transparente que resulte na indicação de uma mulher para o TCU, iniciando a correção desse desequilíbrio histórico. A representatividade de gênero no controle externo não é concessão, mas condição para uma instituição mais legítima, eficiente e republicana. Essa não é uma causa que interessa somente às mulheres, mas a todos nós. Luiz Henrique Lima é professor e autor do livro Controle Externo – Teoria e jurisprudência para os Tribunais de Contas. Este artigo representa a opinião pessoal do seu autor.

Cooperação inovadora, por Luiz Henrique Lima

A recém‑editada Lei Complementar 227, de 13 de janeiro de 2026, estabelece importantes e inovadoras normas relativas ao controle externo e à atuação dos tribunais de contas subnacionais. A nova lei integra a regulamentação da reforma tributária aprovada pela Emenda Constitucional 132/2023, que, entre outras medidas, extinguiu o ICMS e o ISS, substituindo‑os pelo IBS – Imposto sobre Bens e Serviços, de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios. A arrecadação do IBS será centralizada no Comitê Gestor do IBS (CGIBS), responsável por arrecadar, compensar créditos, reter valores temporariamente e distribuir a receita aos entes federados, com base no local de consumo e em regras de transição. A LC 227 institui o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, entidade pública de caráter técnico e operacional, sob regime especial, e define as normas para seu funcionamento. Naturalmente, ao gerir centenas de bilhões de reais, o CGIBS deve prestar contas aos órgãos de controle externo. Atualmente, a Federação conta com 33 tribunais de contas. O TCU exerce a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União, enquanto os demais órgãos subnacionais atuam nas jurisdições estaduais, distrital e municipais. Como a União não possui competência relacionada ao IBS, não cabe ao TCU participar do controle externo da atuação do CGIBS. De acordo com o art. 40 da LC 227, essa fiscalização será realizada de forma coordenada, compartilhada e colegiada pelos demais 32 Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e Municipais. A colegialidade pressupõe atuação em pé de igualdade, sem vínculos de hierarquia ou subordinação. O compartilhamento implica inexistência de informações ou atuações exclusivas de qualquer tribunal, assegurando instâncias permanentes de interlocução. A coordenação, por sua vez, exige planejamento integrado, iniciativas conjuntas e convergência para um mesmo referencial teórico, normativo e jurisprudencial. A estrutura de julgamento prevista é robusta: cada órgão indicará um conselheiro e um conselheiro substituto, responsáveis pela apreciação e julgamento dos processos, sendo um deles escolhido como relator. Os processos contarão com a atuação de auditores de controle externo concursados, além da participação do Ministério Público de Contas que oficie perante o tribunal de contas do relator. Anote-se que o novo colegiado judicante, ainda sem nome formal, mas que poderia se chamara Conselho de Controle Externo do CGIBS, não ficará adstrito ao julgamento de contas anuais, mas poderá deliberar sobre outras espécies de processos de controle externo, tais como auditorias, inspeções, denúncias e representações, exercendo na prática as competências previstas no art. 71 da Constituição, bem como as que diversas outras normas legais atribuem aos órgãos de controle externo. Na prática, a LC 227 institui uma nova entidade de composição interfederativa, incumbida da instrução e julgamento de processos de controle externo com origem no CGIBS. Um dos aspectos mais relevantes da LC 227 é a diretriz de uniformização vinculante de entendimentos entre os representantes dos tribunais de contas. Busca‑se evitar o cenário de interpretações contraditórias e casuísticas que, por vezes, fragilizaram a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal. A coesão decisória proporcionará segurança jurídica aos entes federados e aos contribuintes, assegurando aplicação consistente das normas e diretrizes estabelecidas e fortalecendo a eficácia das fiscalizações no âmbito do CGIBS. As regras sobre indicações, escolha de relator e demais procedimentos relativos aos processos de fiscalização do CGIBS e às contas anuais do órgão serão definidos em resolução aprovada por ato conjunto dos 32 tribunais de contas subnacionais. Para além de inovadores, os novos dispositivos mostram-se adequados para uma atuação eminentemente técnica de fiscalização especializada em matérias complexas e de grande materialidade e relevância para a sociedade. E, potencialmente, positivos para o amadurecimento e fortalecimento de um sistema de controle externo mais qualificado e efetivo. Luiz Henrique Lima é Vice-presidente de Controle Externo da AUDICON.

A Hidra da Corrupção e a lição de Hércules

A mitologia grega, embora milenar, ainda oferece valiosas lições para as esferas pública e privada. Povoada de deuses e criaturas mágicas – como centauros, sereias, ciclopes e cavalos alados – nela há poucos personagens humanos que se destacam. Um dos mais conhecidos é Hércules, dotado de extraordinária força física e coragem. Perseguido pela deusa Hera e sob efeito de um feitiço, Hércules praticou um crime terrível, assassinando a própria família. Como expiação, teve que servir por doze anos a um rei medíocre e executar tarefas sobre-humanas, que passaram à história como Os Doze Trabalhos de Hércules. O segundo desses trabalhos, enfrentar a Hidra de Lerna, serve como reflexão oportuna, especialmente na semana em que se celebra o Dia Internacional de Combate à Corrupção. A Hidra de Lerna era um monstro com múltiplas cabeças, corpo de dragão/serpente, que vivia em águas pantanosas e cujo hálito venenoso matava os que a ele se expunham. Transportando o mito para o tempo presente, podemos imaginar o fenômeno da corrupção como uma criatura com múltiplas cabeças, ramificando-se nas mais diversas atividades nas áreas pública e privada, esportiva, acadêmica, religiosa, associativa etc. Assim, a corrupção não se limita à propina exigida para praticar – ou deixar de praticar – determinada ação ou decisão. O desperdício de recursos públicos, a inversão de prioridades, a ausência de planejamento, a insensibilidade ante a injustiça e a destruição ambiental também são formas de corrupção e cabeças desse monstro insaciável. Uma das características da Hidra de Lerna, também observável na Hidra da Corrupção, é que quando se cortava uma cabeça, nasciam duas outras, tornando a luta infrutífera, inglória, infinita e quase impossível de ser vencida. Quantas vezes presenciamos uma atuação certeira dos órgãos de controle ser neutralizada pela metamorfose do ilícito em outro formato, ou pelo surgimento de novos esquemas, com novos ou os mesmos personagens. Quantas milhares de horas de auditorias e investigações – sérias, dedicadas e competentes – são anuladas por pretextos bizarros, mas convenientes? Mas a mitologia também nos traz uma esperança, pois, contrariando todos os prognósticos, Hércules derrotou a Hidra. Para isso, utilizou uma estratégia e uma aliança. Cada vez que decepava uma cabeça do monstro, imediatamente seu colaborador Iolau empregava uma tocha de fogo para cauterizar o pescoço, impedindo o surgimento de novas cabeças. Somente assim, o herói conseguiu triunfar. É a lição de Hércules que precisamos seguir no combate à Hidra da Corrupção. Para além da ação repressiva de cortar as cabeças, promovendo a responsabilização dos ímprobos e criminosos que lesam o erário e a coletividade, é necessário cauterizar os pescoços, ou seja, investir na prevenção sistêmica, identificando riscos e fortalecendo continuamente os mecanismos de controle, bem como ampliando a transparência, pois é nas sombras dos pântanos que vicejam as tramoias. Ademais, os órgãos de controle devem atuar de modo coordenado, colaborativo, convergente e complementar, como fez Iolau auxiliando Hércules. Finalmente, essa história precisa ser contada, tanto nas escolas, como nas redes sociais. É fundamental promover uma cultura de integridade, de respeito à ética e de valorização da probidade. Talvez esse artigo encontre algumas cabeças da Hidra rindo no pântano da impunidade, debochando do que consideram ingenuidade de nossa parte. Talvez. Enquanto isso, é tempo de prepararmos o fogo da integridade, da transparência e da coordenação para cauterizar permanentemente as feridas institucionais, garantindo que o ciclo vicioso de fraudes e falcatruas seja, finalmente, quebrado. Só assim o Brasil poderá ascender a um patamar civilizatório e humanista à altura de seu destino. Luiz Henrique Lima é conselheiro substituto e vice-presidente de Controle Externo da Audicon.Este artigo reflete a opinião pessoal do seu autor, não representando um posicionamento oficial da Associação.

Integridade e democracia, por Luiz Henrique Lima

A integridade pública é o alicerce que sustenta a confiança da sociedade nas instituições. Sem ela, o edifício democrático se torna frágil, vulnerável à corrosão da corrupção e à erosão da legitimidade. Nesse contexto, o recém-divulgado relatório da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE sobre o Brasil em 2025 é um marco relevante. Mais que um diagnóstico, o documento oferece um roteiro estratégico para consolidar os avanços e enfrentar os gargalos que ainda comprometem a ética na gestão pública. A OCDE reconhece que na última década o país evoluiu. A criação do Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação da Administração Pública e o lançamento do Plano de Integridade e Combate à Corrupção 2025-2027 são iniciativas que merecem aplausos. Contudo, o relatório não se limita a registrar méritos. Ele também aponta diversas fragilidades que demandam ação imediata. Entre as principais recomendações, destaca-se a necessidade de regulamentar o lobby, uma atividade que hoje opera nas sombras, desprovido de transparência e controle. A inexistência de regulamentação favorece a captura de decisões por interesses privados, minando o princípio da impessoalidade. A OCDE sugere que o Brasil siga o exemplo de países que já definiram regras claras para essa atividade, com registros públicos e critérios objetivos. Outro ponto crucial é o fortalecimento da proteção aos denunciantes. Quem rompe o silêncio e denuncia irregularidades ainda sofre retaliações e abandono institucional. É imperativo garantir mecanismos eficazes de proteção, que incluam suporte psicológico e jurídico, para que a coragem cívica não seja punida, mas sim reconhecida como um serviço de inestimável valor público. A coordenação entre os diferentes órgãos de controle também merece atenção. A fragmentação das ações e a sobreposição de competências resultam em ineficiência e desperdício de recursos. A OCDE recomenda maior articulação entre CGU, TCU, MP e outros entes, com compartilhamento de dados e estratégias integradas. Por fim, o relatório enfatiza a importância de construir uma cultura de integridade, que vá além das normas e alcance os valores. Isso exige investimento na formação dos servidores, na educação cívica e na valorização da ética como eixo da gestão pública. Integridade não é apenas conformidade com a lei, mas compromisso com o interesse público. Assim, temos uma decisão a tomar. O Brasil pode optar pela complacência, que perpetua vícios e desigualdades, ou pela coragem institucional, capaz de transformar boas intenções em políticas de Estado efetivas. O relatório da OCDE é um convite à segunda opção. Que não seja ignorado. Luiz Henrique Lima é conselheiro substituto e vice-presidente de Controle Externo da Audicon.

O CASO MASTER: QUEM PAGA O PREJUÍZO DOS RPPS?