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O CASO MASTER: QUEM PAGA O PREJUÍZO DOS RPPS?
A liquidação extrajudicial do Banco Master, decretada pelo Banco Central, ainda reserva, com bastante certeza, diversos desdobramentos, revelações e impactos nas esferas judicial e política e também, possivelmente, na disciplina legislativa e regulatória. Como numa bem elaborada série de streming, novos episódios e novas temporadas poderão amplificar o elenco de vilões e esmiuçar o seu modus operandi. O que já se sabe é que pelo menos 18 Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) sofrerão um impacto patrimonial estimado inicialmente em R$ 1,9 bilhão, derivado de aplicações realizadas em Letras Financeiras do Banco Master, ora convertidas em “papéis podres”, com valor recuperável ainda incerto. O agravante é que os RPPS se destinam a assegurar o pagamento de aposentadorias e pensões aos servidores públicos e seus beneficiários legais. Assim, uma redução bilionária nesses fundos patrimoniais representa uma ameaça concreta aos direitos previdenciários de centenas de milhares de pessoas, cuja imensa maioria tem a aposentadoria ou pensão como única ou principal fonte de renda, após décadas de serviço e de contribuições ao RPPS. A pergunta que imediatamente se impõe – “quem paga?” – parece ter resposta intuitiva para muitos, mas talvez seja útil desacelerar um pouco o impulso e decompor a questão em problemas preliminares: o que e quanto se paga, para quem, como, quando e, só então, quem arcará efetivamente com o ônus. 1. O que e quanto se paga? Natureza e extensão do dano A primeira surpresa, para quem olha apenas as manchetes, surge ao se examinar a contabilidade dos fundos: em muitos casos, os ativos ainda se encontram registrados pelo valor contratado, ao menos até que haja um evento contábil de reclassificação ou baixa. A informação divulgada pela instituição financeira envolvida pode, nesse momento, ser tudo menos estável, razão pela qual ganham relevo mecanismos como o Regime de Administração Especial Temporária (RAET) e outras formas de intervenção que buscam estabilizar o fluxo de informações. Mesmo assim, ainda que se venha a reconhecer contabilmente que determinado ativo vale “zero”, a pergunta jurídica e econômica permanece: Em termos de responsabilidade civil, estamos diante da clássica distinção entre dano emergente (reposição do capital) e lucros cessantes (ganhos que razoavelmente se poderiam esperar). Se, por hipótese, em um processo concursal ou de liquidação, o ente emissor ou a instituição financeira restituírem 50% do valor contratado, o responsável solidário não deve recompor a integralidade do principal, mas apenas a diferença entre o que deveria existir e o que de fato restou, acrescida dos ganhos que, segundo um padrão prudente, seriam esperados de um investimento compatível com a política de investimentos do plano. Em trabalho anterior, publicado em obra organizada por Ana Cristina Moraes[1], propusemos justamente metodologias de estimativa do dano em casos de exposição temerária dos recursos previdenciários, distinguindo: Esse ponto é central: o conceito de “prejuízo” não é trivial. Ele precisa ser construído à luz da política de investimentos, do fluxo atuarial de benefícios e de uma comparação com alternativas de investimento prudente que estavam disponíveis no momento da decisão. Em outras palavras, não basta examinar se as aplicações em papéis do Banco Master tenham observado procedimentos formais para investimento de recursos previdenciários (critério da legalidade). É necessário considerar se tais aplicações, no momento em que foram realizadas, também atendiam os critérios de legitimidade e economicidade[2], bem como o princípio da prudência financeira[3], inclusive considerando as informações disponíveis à época e as orientações e alertas dos órgãos de controle. 2. Pagar para quem? Ente, fundo, plano ou beneficiário A segunda dimensão é subjetiva: quem é o credor da indenização? Alguns candidatos imediatos aparecem: A Lei nº 9.717/1998, ao tratar da organização dos RPPS, estabelece, em seu art. 2º, § 1º, que as insuficiências financeiras e atuariais futuras são de responsabilidade do ente federativo instituidor. Em termos práticos, isso significa que o interesse do beneficiário final é protegido, primariamente, pela obrigação do ente de recompor o equilíbrio do regime, e não por uma relação direta e individual com o agente causador do prejuízo. Se, todavia, o ressarcimento for canalizado diretamente ao ente, ou ainda a um fundo em regime de repartição, corre-se o risco de converter um dano tipicamente intertemporal (perda de capacidade futura de financiamento) em alívio de caixa imediato, justamente quando o orçamento está pressionado. Substitui-se o capital que deveria estar acumulado para benefícios futuros por uma redução pontual da pressão sobre a despesa presente. Por isso, sob a ótica da boa governança previdenciária, parece mais coerente que qualquer ressarcimento seja aportado ao fundo previdenciário capitalizado ou à massa patrimonial vinculada ao plano, com a devida capitalização, de modo a recompor as maturidades das carteiras afetadas; o nível de capitalização atuarial; e, em última análise, a trajetória do resultado atuarial do regime. 3. Pagar como? Títulos executivos e canais de responsabilização A terceira questão diz respeito ao instrumento de cobrança e ao tipo de título que permitirá invadir o patrimônio dos responsáveis. Em casos como o do Banco Master, os valores em discussão são tão expressivos que dificilmente haveria voluntariedade no ressarcimento integral. Fala-se, portanto, em processos de execução, fundados em títulos judiciais ou extrajudiciais. O caminho mais intuitivo é o título judicial, resultante de ações de responsabilidade civil ou de improbidade administrativa, após longo processo de conhecimento. Contudo, esse não é o único. O Art. 71, § 3º, da Constituição Federal dispõe: “As decisões do Tribunal de Contas de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.” Isso significa que, uma vez concluído o processo de controle externo – com ampla instrução técnica, perícias contábeis, atuariais e financeiras –, a decisão que imputa débito ao agente pode ser diretamente executada, sem necessidade de novo processo de conhecimento. É um título especialmente adequado para casos de complexidade técnica elevada, nos quais o Tribunal de Contas já consolidou sua competência e experiência. É o foro apto a apreciar a existência de dano ao erário previdenciário, o nexo de causalidade com condutas específicas dos gestores; e a quantificação do prejuízo. Além disso, tais decisões podem imputar débito de forma solidária… Read more »
Caso Master: o retrato de Dorian Gray da Previdência Social brasileira, por Alexandre Sarquis
Diversos regimes próprios de previdência social com quase dois bilhões de reais expostos a um único conglomerado financeiro. O caso Banco Master ainda está em apuração, mas um fato silencioso passa despercebido: se o impensável vier, não terá sido apenas a falha de uma Instituição Financeira. Foi também uma sociedade que se recusa a reconhecer a própria face que envelhece. É tentador reduzir o episódio a um enredo de má gestão pontual: um ou outro gestor mais ousado, uma consultoria de investimentos persuasiva demais, um produto financeiro de brilho enganoso. Mas um olhar menos distraído mostra que tudo não passa de fragmentos de um enredo bem mais intrincado. Enquanto Tribunais de Contas soavam toda sorte de alertas – tais como fizeram TCE-SP, TCE-PR, TCE-AP e TCE-RJ – , eram em parte ignorados, sob argumentos de segurança jurídica, de inocorrência de erro grosseiro ou de inexistência jurídica de prejuízo. Em verdade, havia – e há – quem vislumbrasse na conta previdenciária mera abstração de longo prazo, com cancha indefinida para protelar, senão por apenas mais um mandato. No Legislativo, alinham-se projetos que ampliam benefícios, criam novas aposentadorias especiais, ressuscitam vantagens extintas, aliviam contribuições de grupos específicos (PLP 185/2024, PEC 14/2021, PEC 18/2025, PLP 111/2024, PEC 10/2023, PL 196/2020, PL 2709/2022, PL 3387/2019, PL 1126/2021, PL 2607/2023, PEC 6/2024, PEC 76/2019, PL 2531/2021, PEC 37/2022, PL 3024/2020 e PL 317/2022). Em Municípios e Estados, então, são tantos mais projetos quanto é grande o Brasil. Todos eles dotados de relevante impacto atuarial, mas de custo orçamentário imediato quase irrelevante, tornando a decisão politicamente sedutora: hoje, apenas parágrafo na lei, mas, no longo prazo, novo depósito sobre a estrutura já envergada. Sob o ponto de vista administrativo, há notícias de que ao menos algumas consignatárias lograram contornar o consentimento formal de aposentados e pensionistas, muitos deles no crepúsculo da vida e em franco declínio cognitivo, para acantonar débitos nas margens dos contracheques.A gestão de investimentos é manifestação dessa mesma lógica, que se repete. O administrador é surpreendido com o papel que lhe colocam, o de Fausto cogitando a oferta de Mefisto: produtos complexos, estruturas opacas, concentração em poucos emissores, análise superficial de risco, tudo na busca desesperada por alguns pontos percentuais a mais – pontos estes que nenhum fundo de pensão de país que se preze ousaria perseguir. Leis concessivas, esquemas atuariais e balanços previdenciários me lembram Oscar Wilde, escritor irlandês que contou a história de um jovem belo, mas vaidoso, que selou um pacto maldito. Enquanto ele permanecia sempre jovem, quem envelhecia e se degradava era o seu retrato escondido no sótão, que paulatinamente acumulava rugas e deformações, a cada torpeza, crueldade ou covardia praticadas. Os balanços previdenciários são o retrato de Dorian Gray de nossa Previdência Social: na parede, a face jovem, fresca, impecável. Normas que prometem sonhos de justiça social, enquanto os demonstrativos contábeis exibem ativos registrados a valor de face, a despeito da inverossimilhança de sua realização. Rubricas que, ante o medo paralisante de denunciar as decisões de quem investiu, permanecem duras e frias como gatos de porcelana. Enquanto isso, escondido no sótão da demografia e da atuária, outro quadro envelhece, e a sociedade extravia a oportunidade de capitalizar enquanto ainda é jovem.Confiamos demasiado na perenidade de Estados e Municípios, deslumbrados por essa juventude. Mas a máxima segundo a qual o “ente federativo não quebra” é uma crença infundada no dogma civilizatório. O Estado não entra em falência no sentido clássico: não há edital, síndico nomeado ou leilão de ativos. Mas a ruína se traveste em outra experiência: chega na folha de pagamento inflada, que consome todo o ar do orçamento; na falta de caixa para a merenda, para o medicamento, para a segurança pública. É uma outra falência, caótica, sem cartório e sem juiz, com crianças sem aula, filas em hospitais e paralisação do investimento público. O município não desaparece, antes, sobrevive nas sombras daquilo que poderia ter se tornado. Usando dados de 2010, o relatório “Políticas sociais: acompanhamento e análise, v. 1” do IPEA sugere que a necessidade de financiamento da Previdência Social era de 3,33% do PIB. Já o Relatório de Acompanhamento Fiscal da IFI de 11 de março de 2019, anotava um panorama degradado, com despesas com os regimes previdenciários alcançando 13,4% do PIB. E o ponto de inflexão causado pelo bônus populacional ainda está por vir. Não há vento favorável ao marinheiro que não sabe a que porto quer chegar. Precisamos de clareza, para, enfim, decidir. No plano contábil-orçamentário, permitir o registro de toda sorte de promessa de pagamento ou de investimentos podres, sem provisionamentos adequados, como se ativos garantidores fossem, propicia apenas uma ilusão de solvência, ao preço de não capitalizar no período mais favorável e de esconder o verdadeiro ônus futuro dos planos de equacionamento propostos. Adia-se o reconhecimento da perda, alonga-se o calvário e esgota-se o tempo em que ainda seria possível recompor o fundo com menor sacrifício social. Eis o estado da previdência: batem à porta os postulantes importunos, sugerindo novas despesas, novos pareceres, novas contas. Não se limitam a solicitar cargos ou programas, mas oferecem aplicações, técnicas atuariais, contábeis ou jurídicas. Resistir é difícil: a pressão política, o ruído de mercado, o medo de ficar para trás, deixado à sua sorte, o administrador acaba por aderir. E em muitos casos só se faz necessário ceder uma vez. A infraestrutura de governança, sob a liderança dos Tribunais de Contas, precisa assumir cada vez mais a militância da função que lhe empresta o nome, funcionando na capacidade de espelho incômodo. Tribunais de Contas e Ministérios Públicos de Contas, quando exigem provisões integrais para créditos de recuperação duvidosa, quando investigam consultorias de investimento e atuariais, e as autoridades que as patrocinaram, não almejam apagar as canetas. Almejam desfraldar o retrato que o sótão esconde.Talvez ainda haja tempo de reconciliar as duas imagens, mas precisaremos de menos milagre e mais prudência. Contratar prestadores de serviços sérios, independentes e técnicos. Aprovar leis que contemplem seus efeitos atuariais. Tratar balanços previdenciários como diagnóstico, não como… Read more »