RESPEITAR A CONSTITUIÇÃO É EXIGIR TECNICIDADE DOS TRIBUNAIS DE CONTAS – por Francisco Gominho

    A sociedade anseia por um país que combata e puna a corrupção com seriedade, por serviços públicos que funcionem. Porém, na contramão disso,o que tem sido visto é o ataque ao serviço público em geral, inclusive aos órgãos de controle, como o Ministério Público e os Tribunais de Contas. Ao MP, os ataques são incisivos e à luz do dia, e vêm em forma de medidas de conteúdo intimidatório aos agentes. Já aos TCs são de forma indireta, a partir de decisões judiciais que, aos poucos, vêm retirando competências conferidas pela Constituição,o que se dá em razão da inobservância do princípio da simetria constitucional. Há 32 anos,a Lei Maior ampliou as competências dos TCs, mantendo, dentro de um só órgão, as funções de investigar (auditoria e instrução), de parquet e de julgar, dotando-os dos meios necessários: além de um MP de Contas e um colegiado julgador (ministros e conselheiros), determinou um quadro próprio de pessoal, na única passagem em que o constituinte faz uso dessa expressão. Para tal, são selecionados agentes por concurso público, com nível superior como requisito mínimo, para atuar com toda a tecnicidade, independência e regularidade que a função de auditoria e instrução processual exige. Esse sistema complexo exige cuidado redobrado, conforme decidiu o constituinte originário. Disfunções nos quadros de pessoal dos TCs, embora não sejam notadas pela população, são prejudiciais ao controle. Cargos comissionados são, em grande medida, preenchidos com critérios políticos,o que, por si só, poluem o poço de imparcialidade do servidor e da atuação institucional. É contraintuitivo esperar que um servidor nomeado por vontade de alguém possa auditar as contas daquele que tem força e poder para tirar-lhe o cargo, ou de quem este deseje proteger Absurdos assim ainda são verificadas em alguns Tribunais de Contas até hoje, em descompasso absoluto com as regras e garantias processuais, visto que a função investigativa de auditoria e instrução, essencial aos processos e decisões dos TCs, por princípio básico de isonomia, autoridade e independência, deve ser feita, única e exclusivamente, por auditores de controle externo, selecionados por concurso público. Caso esse paradigma não seja respeitado, torna-se possível anular os atos de investigação, acusação e julgamento, por vício de competência ou comprometimento da imparcialidade. Defender, portanto, que o devido processo legal seja seguido ao pé da letra é defender que os corruptos possam ser punidos; os inocentes, inocentados,e que a justiça seja efetivamente imparcial, técnica e fiel ao que dizem a Constituição e as leis, velando pela regular aplicação dos recursos arrecadados do contribuinte Importante frisar que não se trata de ataque a servidores comissionados, mas de respeito à Constituição: a quantidade dos cargos comissionados não pode ser desproporcional, não podem ser desviados para atividades técnicas e finalísticas, não podem usurpar competências de cargos efetivos. Além da simetria, a Constituição determinou que os Tribunais de Contas devem dispor de um quadro próprio de pessoal, e o TCU possui apenas 28 cargos em comissão. Cargos comissionados em excesso representam risco de influência política dentro de órgão que deve gozar de total independência. Em recente julgado, aliás, o STJ (REsp 1.511.053) consolidou o entendimento de que “a contratação de comissionados para cargo técnico é ato de improbidade administrativa”. Não há como esperar efetividade dos TCs sem a profissionalização e regularidade da função finalística de auditoria e instrução processual, conformada ao texto constitucional, às decisões dos tribunais superiores, às normas internacionais de auditoria, sem desvios, sem usurpação de competências. O aperfeiçoamento dos TCs passa pela redução do quantitativo e estabelecimento de critérios objetivos para os cargos em comissão, evitando-se o fatiamento de cargos públicos por interesses pessoais ou políticos. A Associação Nacional dos Auditores de Controle Externo dos Tribunais de Contas do Brasil (ANTC) não defende poder absoluto aos auditores de controle externo. Defende que o devido processo legal seja cumprido, que o conflito de interesses seja mitigado. Diante da maior crise sanitária dos últimos 100 anos, 2020 será lembrado pelo grande volume de verbas destinadas ao combate da pandemia de covid-19. Quanto mais técnica, imparcial e regular for a fiscalização pelo Tribunal de Contas, mais eficiente e efetivo será o benefício à população, pois o uso do dinheiro público deve ser feito sem preferências políticas.   Fonte: Correio Braziliense.   Francisco Gominho é Auditor de controle externo do TCE-PE e Presidente da ANTC  

PRECISAMOS FALAR SOBRE ORÇAMENTO – por Luiz Henrique Lima

  Analisando as manchetes dos principais veículos de comunicação, observa-se que os temas que monopolizam atenções são a pandemia da Covid-19 e as próximas eleições municipais. Além disso, um ou outro rumoroso caso policial e as mais recentes decisões judiciais envolvendo crimes contra a administração pública. Todavia, há dois outros temas de máxima importância que deveriam estar sendo debatidos intensamente. Um deles é a emergência climática. No ritmo atual de queimadas, o Brasil está contribuindo para que o planeta se aproxime dos piores cenários de aquecimento global. Ao mesmo tempo, somos as maiores vítimas, com a perda da biodiversidade, a extinção de espécies e a mudança dos ciclos hidrológicos na Amazônia e no Pantanal. Mas hoje irei falar sobre orçamento público. As leis orçamentárias para 2021 estão sendo examinadas nesse momento pelo Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais. Nem sempre os cidadãos se dão conta de que, depois da Constituição, as mais importantes normas jurídicas são as leis orçamentárias, uma vez que são elas que asseguram recursos para que sejam executadas as políticas públicas e garantidos os direitos fundamentais. No entanto, temos no Brasil uma triste tradição. O orçamento é considerado um assunto chato, excessivamente complicado, dominado apenas por poucos técnicos e que, ao final de contas, não é de grande serventia, pois os governos utilizam expedientes para gastar o dinheiro público como bem entendem. Não deveria ser assim. O debate sobre o orçamento é a grande definição sobre as prioridades de uma coletividade. Quais serão as fontes de recursos: impostos sobre o patrimônio, o trabalho ou o consumo? Que setores econômicos serão beneficiados pela renúncia fiscal? Que políticas públicas receberão maior aporte de recursos? O cobertor sempre é curto. Nenhum cidadão gostaria de pagar mais impostos do que já paga, mas todos gostariam de receber mais e melhores serviços públicos. Por isso, na democracia é tão importante que que a discussão sobre o orçamento seja ampla, sistemática, transparente e com muita participação popular. Essencialmente, o processo orçamentário se divide em quatro etapas: planejamento e elaboração pelo Poder Executivo; discussão e votação pelo Legislativo; execução e alterações pelo Executivo; e fiscalização pelo Legislativo, juntamente com o Tribunal de Contas. Todas essas etapas são importantes, mas todas, hoje, sofrem limitações. Durante o planejamento, muitas vezes o Executivo se limita a repetir, com valores atualizados, os números do ano anterior, sem uma avaliação crítica dos resultados ou um redimensionamento das necessidades. Na etapa da discussão, é comum que os parlamentares cuidem prioritariamente da pequena parcela reservada às chamadas “emendas impositivas” nas quais exercem influência mais direta, sem atentar para a perspectiva do todo. É no momento da execução do orçamento que o Executivo expõe todas as suas fragilidades. É inacreditável o número de programas governamentais que chegam ao mês de dezembro com menos de 20% da execução prevista, comprometendo o alcance das metas e objetivos. De outro lado, com autorizações prévias que são “cheques em branco”, há governantes que promovem alterações na lei aprovada em percentuais próximos a 50%, mediante a abertura de créditos adicionais. É um importante indicador de falhas no planejamento original e de desprezo pelo debate realizado no parlamento. Finalmente, na etapa da fiscalização, ainda prevalece a ênfase nos aspectos formais da execução contábil/financeira/orçamentária e não na avaliação de qualidade do produto final. Qual foi o grau de sucesso na execução das políticas públicas prioritárias? Houve melhoria no aproveitamento escolar? Houve redução da mortalidade materno-infantil? Os crimes contra a vida estão em queda ou em ascensão? E assim por diante. Precisamos falar sobre o orçamento. Esse é um debate sobre a vida e o futuro de nossas comunidades, em âmbito municipal, estadual e federal.   Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT.    

EMERGÊNCIA, TRANSPARÊNCIA E PRUDÊNCIA por Luiz Henrique Lima

  Há poucos dias participei de uma teleconferência com dezenas de prefeitos de todas as regiões de Mato Grosso sobre os desafios da gestão municipal nesse momento de gravíssima emergência de saúde pública. Minha missão era a de procurar esclarecer dúvidas acerca da interpretação de normas relativas à gestão fiscal e às licitações e contratações durante esse período. É natural que surjam inúmeros questionamentos diante do ineditismo da situação e da dimensão dos problemas, que extrapolam a área da saúde e alcançam também a educação, a arrecadação tributária e a execução de políticas públicas de forma geral. Com efeito, diante da realidade fática imposta pela pandemia da Covid-19 construiu-se um novo Direito Público, que alguns autores denominam Direito Público de Guerra, mas que prefiro chamar de Direito Público de Emergência. Esse novo Direito Público é composto, até o momento, pela Emenda Constitucional 106, pela Lei Complementar 173, pela Lei nacional 13.979, por diversas outras leis, medidas provisórias, decretos e portarias na esfera federal, bem como por centenas de normas legislativas emanadas pelos estados, Distrito Federal e municípios. A isso importa acrescer, relevantes julgados do Supremo Tribunal Federal, inclusive em sede de controle de constitucionalidade, e de outros tribunais superiores, bem como dezenas de decisões de juízes estaduais e federais. De igual modo, o Tribunal de Contas da União e os demais TCs, emitiram medidas cautelares, notas e orientações técnicas enfrentando tanto casos específicos como situações mais genéricas. O Direito Público de Emergência – DPE se espraia por múltiplos ramos da ciência jurídica: administrativo, financeiro, previdenciário etc. Envolve aspectos orçamentários, regulatórios e sancionatórios. Como em qualquer inovação normativa, alguns dos seus dispositivos podem ensejar distintas leituras até que a doutrina e a jurisprudência sedimentem um entendimento majoritário. Disso tudo resulta a preocupação de muitos gestores, pressionados a produzirem rápidas respostas aos problemas criados ou agravados pela calamidade pública e ao mesmo tempo receosos de praticarem atos, ainda que bem intencionados, que possam futuramente lhes acarretar algum tipo de sanção. Assim, adquire relevância o papel dos Tribunais de Contas em informar e orientar os agentes públicos quanto à nova realidade normativa, para que possam tomar as decisões adequadas nas suas respectivas esferas de responsabilidade. Das inúmeras questões que foram formuladas, sobressaem alguns elementos principais, que talvez seja útil explicitar novamente aqui. Primeiramente, cabe destacar que, em qualquer hipótese, mesmo na calamidade pública, devem ser observados os princípios constitucionais previstos no art. 37 para a administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. De igual modo, todas as despesas e renúncias de receitas devem atender os critérios da legalidade, legitimidade e economicidade. Dito isso, a excepcionalidade da conjuntura flexibilizou consideravelmente as regras para contratações públicas, com novas hipóteses de dispensa de licitação, antecipação de pagamentos, prorrogações contratuais, entre outras. Da mesma forma, limites e condições que são exigências legais para uma gestão fiscal responsável tiveram os seus prazos suspensos. A margem de atuação dos gestores foi, assim, bastante ampliada, por exemplo, no que concerne à contração de dívidas para fazer face a despesas correntes. Contudo, se por um lado o DPE compreendeu a necessidade de os gestores terem mais agilidade na execução das despesas, por outro reforçou a necessidade de ampliar a transparência quanto aos gastos realizados. Tudo deve ser divulgado de forma ampla, completa e imediata. Outra questão diz respeito aos preços pagos por equipamentos, medicamentos ou serviços. Tem sido observada uma grande flutuação nos valores praticados, em parte devido a um fenômeno natural de um mercado econômico que reage a um quadro de calamidade e em parte pela intervenção de especuladores. Um mesmo medicamento ou insumo pode apresentar uma variação significativa no seu preço, de uma semana para outra, ou de acordo com o volume adquirido, ou conforme as condições logísticas de sua distribuição. Tais circunstâncias ressaltam a necessidade de prudência por parte dos responsáveis pelas aquisições. A cotação de preços deve ser ampla e bem documentada. As aquisições devem atender às recomendações e especificações dos comitês médicos e científicos. Em resumo, na emergência, há que redobrar transparência e prudência. O gestor diligente merecerá compreensão quanto às dificuldades objetivas enfrentadas no momento da tomada de decisões. Todavia, atitudes abusivas e ímprobas não podem ser toleradas. Finalmente, expresso meu respeito a todos os que nesse momento se encontram na linha de frente do combate á pandemia e da assistência aos mais vulneráveis.   Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT.  

"A EMERGÊNCIA NA EDUCAÇÃO" por Luiz Henrique Lima

  Além da gravíssima emergência na saúde pública, na qual, tragicamente, o Brasil apresenta um dos piores resultados mundiais no enfrentamento da pandemia da Covid-19, estamos diante de uma calamidade pública na educação. A educação deveria ser a prioridade nacional permanente de todos os governos, em todas as esferas e de todas as colorações político-ideológicas. Nunca foi. Enquanto na América espanhola a universidade de São Domingos foi inaugurada em 1536, depois a de Lima em 1551, e logo a seguir na cidade do México e em Buenos Aires, no Brasil a tacanha e voraz dinastia Bragança que governou por quatro séculos, entre colônia e império, foi incapaz de criar a nossa primeira universidade, que só veio a luz em 1922, após três décadas de República. Até o início do século XXI, o nosso índice de analfabetismo era um dos mais vergonhosos do planeta. Mesmo tendo alcançado recentemente a quase universalização do ensino fundamental e a expansão da oferta do ensino médio e superior, a qualidade da aprendizagem é muito insuficiente, como revelam os pífios resultados dos exames da Prova Brasil e os índices do IDEB. Na comparação com outros países, o nosso desempenho em avaliações internacionais, como no Pisa, indica um enorme atraso nos quesitos matemática, leitura e ciências. Ainda que tenham frequentado a escola por alguns anos, milhões de brasileiros podem ser considerados “analfabetos funcionais”, incapazes de compreender textos simples,redigir corretamente uma mensagem ou realizar uma operação matemática. O Plano Nacional da Educação, aprovado pelo Congresso Nacional em 2014, que estabeleceu 20 metas para serem alcançadas no prazo de 10 anos, está com o seu cumprimento comprometido e praticamente inviabilizado. Assim, em uma situação de “normalidade”, o quadro da educação brasileira já era dramático. Tudo isso foi agravado com a emergência decorrente da pandemia do coronavírus. Hoje, há dezenas de milhões de crianças, jovens e adultos afastados há vários meses das atividades escolares. A alternativa do ensino à distância é dificultada pela gigantesca desigualdade econômica e social que caracteriza a sociedade brasileira. Com milhões de domicílios brasileiros sem saneamento básico, como imaginar que possam dispor de acesso a internet banda larga e ter dispositivos para que cada uma das crianças e jovens em idade escolar possa permanecer conectada algumas horas por dia em aulas telepresenciais? Ademais, o retorno às aulas, quando possível, exigirá, além da adequação dos cronogramas, também a adaptação dos prédios e instalações escolares em obediência às recomendações sanitárias. O panorama não estaria completo sem mencionar que o FUNDEB, a principal fonte de financiamento do ensino básico, só tem validade até 31 de dezembro de 2020. Ou seja, exatamente quando será maior e mais urgente a demanda por recursos para investir na educação, há um perigo real de extinção do FUNDEB e de redução dos recursos disponíveis. Sem o Fundo, municípios e estados não conseguirão sequer manter os serviços existentes. Para renovar o FUNDEB, com ou sem alterações, é necessária a aprovação de uma emenda constitucional nas duas casas do Congresso, em dois turnos de votação. Nesse momento, há em discussão três diferentes propostas: as PECs 15/2015, 33/2019 e 65/2019. Em fevereiro, perante o Senado, o então ministro da Educação declarou que nenhuma delas era adequada e que o governo enviaria a sua própria PEC para o financiamento da educação básica. Meses se passaram e nada foi feito. O Congresso não pode mais esperar. A educação não pode esperar. O Brasil não pode esperar. É preciso renovar o FUNDEB e priorizar de vez a educação em nosso país.   Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT.  

Controle externo em defesa da democracia? por Luiz Henrique Lima

  Em inúmeros artigos, aulas e palestras e no primeiro capítulo do meu livro Controle Externo abordei a relação entre democracia e controle externo. Sustento a tese de que o controle externo é uma atividade essencial à democracia. Essencial, no sentido de necessária e indispensável. Na realidade, não há democracia efetiva sem a existência de controle externo das ações governamentais, com autoridade e independência. Da mesma forma, a célebre Declaração de Lima, da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores – INTOSAI, proclama que o estado de direito e a democracia são premissas essenciais para uma auditoria governamental efetivamente independente. De fato, ditadores não gostam da possibilidade de ser controlados e, eventualmente, contrariados ou censurados. Na democracia, todo governante, gestor público, parlamentar, magistrado, enfim, todo agente detentor de parcela do poder estatal tem sua atividade sujeita a múltiplos controles. A organização do estado democrático prevê inúmeros mecanismos mediante os quais o poder é controlado e a atuação de seus titulares é limitada. Os eleitos para representar o povo assumem responsabilidades que devem ser controladas, seja pelo próprio povo, seja por instituições do Estado especialmente constituídas para exercer tal controle Na história humana, embora haja registros de órgãos controladores desde o Egito do século VIII a.C. e mesmo a ideia de uma Corte de Contas independente tendo sido proposta por Aristóteles na obra Política no século IV a.C., foi somente a partir da Revolução Francesa de 1789, com a derrota do absolutismo e o estabelecimento da separação dos poderes estatais, que surgiram as modernas instituições de controle tendo como modelo a Corte de Contas francesa. Na história constitucional brasileira, a relação entre democracia e controle externo é muito clara. Na Carta imperial, ditada por Dom Pedro I após dissolver a Constituinte, não havia sequer a palavra controle e o art. 99 deixava expresso que o imperador não era sujeito a responsabilidade alguma, seja financeira, política ou criminal. Foi a Constituição republicana de 1891 que instituiu o Tribunal de Contas para verificar a legalidade das contas da receita e da despesa (art. 89). Na ditadura do Estado Novo, as competências e a independência do TCU foram reduzidas pela Carta de 1937. Na redemocratização, a Constituição de 1946 fortaleceu o controle externo. Em 1967, a Constituição imposta pela ditadura militar podou mais uma vez a atuação do Tribunal de Contas. A Constituição Cidadã de 1988, a mais democrática de nossa história, é a que mais fortaleceu e prestigiou a atuação do controle externo. Hoje, todavia, o meu enfoque será diferente. Refletirei se é constitucional, se é possível e se é necessária uma atuação dos órgãos de controle externo em defesa da democracia. O caput do art. 70 da Constituição preceitua que o controle externo observará os princípios da legalidade, legitimidade e economicidade na execução das despesas e na arrecadação de receitas. Na hipótese de um órgão governamental custear uma campanha publicitária cujo conteúdo veicule mensagem de natureza preconceituosa de qualquer espécie, essa despesa será flagrantemente ilegal e ilegítima, pois afronta um dos quatro objetivos fundamentais da República, previstos no art. 3º, bem como o parágrafo primeiro do art. 37, que dispõe sobre a publicidade das ações administrativas. De igual modo, será ilegal e ilegítima se a mensagem contiver pregação antidemocrática visando constranger a atuação de algum dos poderes da República ou o exercício dos direitos fundamentais. Além do seu conteúdo ter que obedecer a princípios constitucionais, também a veiculação da propaganda governamental deve observar parâmetros republicanos. Por exemplo, a seleção dos veículos que divulgarão as peças publicitárias não pode ser aleatória ou conforme a conveniência política dos governantes, mas estar amparada em pesquisas e dados técnicos comprovados, bem como os valores da execução contratual devem ser divulgados na internet especificando o nome dos veículos e os valores pagos (Lei 12.232/2010: art. 16 e art. 18, par.2º). E mais: ainda que o seu conteúdo seja adequado, a despesa com publicidade será ilegal e ilegítima se for veiculada em meios de comunicação que propagam desinformação (fake news), preconceitos ou a derrubada do estado democrático.  Para ser claro: a administração pública não pode, por meio de propaganda governamental, financiar blogs e canais no YouTube ou outros meios que façam a sistemática defesa de teses racistas, antidemocráticas ou que combatam os fundamentos, objetivos e princípios da República. Isso se aplica a entidades da administração indireta como a Petrobras, o Banco do Brasil ou os Correios. Nessas hipóteses, justifica-se a atuação fiscalizatória e sancionatória dos Tribunais de Contas em defesa dos valores democráticos, com amparo nos incisos IV, VIII e IX do art. 71 da Constituição brasileira.   Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT.  

TRIBUNAIS DE CONTAS NÃO JULGAM PESSOAS? por Victor de Oliveira Meyer Nascimento