Artigos

Nossas escolas um ano depois – por Luiz Henrique Lima

Há exatamente um ano publiquei um artigo denominado Nossas escolas. Nele, relatei a dramática situação de infraestrutura de muitas de nossas escolas da rede pública estaduais e municipais. Os dados eram oficiais, provenientes do Censo Escolar de 2020, a partir de questionários auto-declaratórios das próprias unidades escolares. Ao publicá-lo, minha intenção era alertar gestores e cidadãos para a gravidade e a dimensão do problema, assim como para a relativa facilidade de sua solução, que não exige vultosos recursos financeiros nem sofisticados projetos de engenharia.  Com prioridades bem definidas e uma gestão atenta, bons resultados poderiam ser alcançados em curto prazo. Não foi o que aconteceu. Acabam de ser divulgados pelo Ministério da Educação os resultados do Censo Escolar de 2021. O progresso em relação ao ano anterior foi mínimo. Em termos nacionais, 14,7 milhões de estudantes são afetados por deficiências na infraestrutura escolar e 57 mil estabelecimentos de ensino não dispõem de pátios ou quadras cobertas para a realização de atividades culturais ou esportivas em espaços arejados. Além disso, 8,1 mil escolas não têm acesso a água potável, 7,6 mil não dispõem de esgoto e 5,2 mil não contam com nenhum banheiro. Isso mesmo. Imagine, caro leitor, o desconforto de alunos, professores e outros profissionais da educação que passam muitas horas do dia na escola sem poder ir ao banheiro, porque banheiro não há. Como é possível isso? Qual a desculpa? Falta de verbas? Complexidade do projeto? Ausência de mão-de-obra especializada? Para construir um banheiro numa escola? Muitas dessas escolas possuem na sua entrada placas comemorativas de sua inauguração expondo o nome de autoridades responsáveis pela sua construção ou reforma. Será que alguém tem orgulho ou vaidade de ver o seu nome associado a uma escola sem água, esgoto ou banheiro? Não foram disponibilizadas informações pormenorizadas relativas à existência de bibliotecas ou laboratórios para aulas de ciências, mas sabe-se que é bastante expressivo o número de unidades escolares que não oferecem esses recursos. Um dos fatores mais inexplicáveis para essa inércia na melhoria da infraestrutura escolar é o fato de que, em virtude da pandemia da Covid-19, a rede escolar não teve aulas presenciais em grande parte dos anos de 2020 e 2021, o que teria facilitado a realização de obras de reformas e adaptação sem comprometer as atividades letivas. Ademais, muitos custos de manutenção foram reduzidos, o que permitiria direcionar esses recursos para promover as melhorias necessárias. Faltou informação aos governantes? Nós os alertamos aqui mesmo neste espaço. Faltou prioridade, competência, cuidado? Os dados completos, por estados e municípios estão disponíveis no portal da Atricon – Associação dos Membros dos Tribunais de Contas: https://atricon.org.br/problemas-de-infraestrutura-nas-escolas-afetam-pelo-menos-147-milhoes-de-estudantes/ Acesse e verifique a situação de sua cidade e indague dos seus representantes o que pode ser feito com urgência para sanar essa vergonhosa situação de desrespeito a crianças, professores e demais profissionais da educação. Certamente uma fração dos milionários valores públicos despendidos com shows musicais seria suficiente para equipar todas as escolas brasileiras com uma infraestrutura digna e propícia à aprendizagem. Luiz Henrique Lima é Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.

Estocolmo 1972 – por Luiz Henrique Lima

Uma reunião em Estocolmo cinquenta anos atrás foi decisiva para a humanidade. Foi a Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento e o Meio Ambiente. Pela primeira vez, reuniram-se representantes de alto nível e de tantas nações para debater temas ambientais, até então ignorados na definição de políticas públicas. Naquele momento, a maior parte dos países, inclusive o Brasil, não dispunha de órgãos ambientais ou de uma legislação minimamente protetora do meio ambiente. Estocolmo 1972 foi o ponto da virada. Das discussões acaloradas surgiu a memorável Declaração sobre o Meio Ambiente Humano, que inspirou a elaboração e a compreensão do conceito de desenvolvimento sustentável. O mundo não foi mais o mesmo. Organizações governamentais e privadas tiveram não apenas que se adaptar, mas modificar profundamente seus processos produtivos e decisórios. Constituições e normas foram alteradas. Universidades redirecionaram suas linhas de pesquisa permitindo extraordinários avanços científicos na compreensão de todas as formas de vida em nosso planeta e da sua interdependência. Na arte e na cultura produziram-se livros, filmes, peças, danças, gravuras e todas as demais formas de expressão criativa. O despertar da consciência ambiental impactou a educação das novas gerações trazendo novos hábitos de comportamento individuais e coletivos. Com tudo isso, notáveis resultados foram alcançados. Grandes questões que eram relegadas a segundo plano tornaram-se essenciais na definição de políticas públicas, como o licenciamento ambiental para empreendimentos potencialmente geradores de impactos ambientais significativos. Da mesma forma, o desflorestamento, a proteção dos recursos hídricos e dos oceanos, a coleta e disposição adequada de resíduos sólidos, a criação de unidades de conservação ambiental etc. Em inúmeras regiões degradadas, a adoção de políticas ambientais consistentes permitiu a melhoria da qualidade do ar, a recuperação da balneabilidade de rios e praias, a redução de enfermidades provocadas por poluentes, a proteção de certas espécies ameaçadas de extinção, entre outros benefícios. De Estocolmo 1972 originou-se a Rio-92, Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento que, não por acaso, inverteu a precedência dos termos meio ambiente e desenvolvimento. A Rio-92, com a presença de mais de uma centena de chefes de estado, assinalou a elaboração da Agenda 21 e das Convenções sobre mudanças climáticas e biodiversidade, bem como a assunção de compromissos, objetivos e metas. Todavia, como canta Milton Nascimento, “se muito vale o já feito, mais vale o que será”. Tudo o que se avançou em termos de proteção ambiental ainda é insuficiente e o planeta enfrenta grandes desafios, como as mudanças climáticas e a perda da biodiversidade que, apesar dos tratados e declarações, não foram desacelerados. Cinquenta anos depois de Estocolmo 1972, é tempo de renovar a luta, reafirmar princípios, reforçar instrumentos e reunir todos os de boa-vontade em defesa do meio ambiente. Cada um de nós está convocado a agir. Luiz Henrique Lima é professor e Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.

Como identificar sobrepreço e superfaturamento? – por Luiz Henrique Lima

Não é de hoje que existe confusão entre os conceitos de sobrepreço e superfaturamento envolvendo contratações da administração pública. Nas aulas de pós-graduação que ministro, essa é uma dúvida frequente e já tive a oportunidade de observar o mau emprego desses vocábulos em matérias jornalísticas e até mesmo em decisões e peças jurídicas. A Lei 14.133/2021 – Nova Lei de Licitações e Contratos, ou NLL, trouxe, em seu art. 6º, elementos que auxiliam a esclarecer o tema. O sobrepreço é definido como o preço orçado para licitação ou contratado em valor expressivamente superior aos preços referenciais de mercado, seja de apenas 1 (um) item, se a licitação ou a contratação for por preços unitários de serviço, seja do valor global do objeto, se a licitação ou a contratação for por tarefa, empreitada por preço global ou empreitada integral, semi-integrada ou integrada. Desta forma, o sobrepreço se caracteriza no momento de orçar uma licitação ou efetuar uma contratação, ainda que não haja nenhum dispêndio efetivo e, por conseguinte, nenhum dano ao erário. A dificuldade do intérprete reside na compreensão do que é “valor expressivamente superior”, bem como no dimensionamento do mercado no qual serão apurados os preços referenciais. De modo geral, em tempos de normalidade, três fatores devem ser considerados na análise de um preço pago pela Administração Pública, para efeito de caracterização de sobrepreço: a) o momento temporal em que a aquisição é realizada; b) a quantidade de bens ou serviços objeto da contratação (economia de escala); e c) as condicionantes logísticas que afetam a entrega do bem ou serviço pelo contratado ao contratante. Todas essas variáveis são maximizadas em situações de calamidade pública como, por exemplo, na área da saúde, quando, no intervalo de poucos dias, pode ocorrer aumento na demanda de determinados insumos ou equipamentos e desabastecimento de outros, gerando significativas flutuações nos preços de referência. Por sua vez, o superfaturamento é conceituado na NLL como o dano provocado ao patrimônio da Administração, caracterizado, entre outras situações, por: a) medição de quantidades superiores às efetivamente executadas ou fornecidas; b) deficiência na execução de obras e de serviços de engenharia que resulte em diminuição da sua qualidade, vida útil ou segurança; c) alterações no orçamento de obras e de serviços de engenharia que causem desequilíbrio econômico-financeiro do contrato em favor do contratado; e d) outras alterações de cláusulas financeiras que gerem recebimentos contratuais antecipados, distorção do cronograma físico-financeiro, prorrogação injustificada do prazo contratual com custos adicionais para a Administração ou reajuste irregular de preços. As hipóteses elencadas são exemplificativas, podendo existir outros casos de superfaturamento, desde que configurado dano ao erário. Naturalmente, a execução de um contrato com sobrepreço implica em modalidade de superfaturamento. A prevenção do sobrepreço deve inicialmente ocorrer na etapa preparatória da licitação, quando são elaborados os orçamentos e também quando é estimada a quantidade dos itens e serviços suficientes para atender o objeto almejado. A seguir, tal controle deve ser feito no julgamento das propostas apresentadas deve ser verificada sua compatibilidade com os preços do mercado. Quanto ao superfaturamento, evitá-lo é uma das principais atribuições dos responsáveis pela fiscalização da execução contratual e pela aprovação e celebração das alterações contratuais. Frequentemente, o contrato original não apresenta falhas ou vícios, que surgem por ocasião de uma execução defeituosa ou na formalização de aditivos, revisões e repactuação de valores. A boa gestão de licitações e contratos é fundamental não apenas para evitar irregularidades e desperdício na aplicação dos recursos públicos, mas também para assegurar a boa execução das políticas públicas em benefício da coletividade. Por conseguinte, é fundamental que os gestores procurem investir na capacitação de suas equipes, especialmente agentes de contratação, fiscais de contrato, assessores jurídicos e controladores internos. Luiz Henrique Lima é professor e Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.

O caso das “escolas fakes” – por Luiz Henrique Lima

O escândalo denominado “escolas fake” é exemplar em muitos sentidos e merece análise, não apenas pelos estudiosos do direito financeiro e da gestão pública, mas por todos os cidadãos brasileiros. Em que consistem essas “escolas fakes”? Essencialmente, o anúncio da liberação de recursos do orçamento da União, alocados mediante emendas parlamentares constantes da aberração alcunhada de “orçamento secreto”, destinados à construção de escolas por determinados municípios, que recebem as transferências federais nas suas contas correntes bancárias. Por que essas escolas são chamadas de “fakes”? Porque os valores liberados são irrisórios, absolutamente insuficientes sequer para colocar os tapumes e montar o barracão da obra. Um exemplo: em São Pedro do Piauí, foi comemorada a autorização para uma escola orçada em R$ 8 milhões, mas o valor efetivamente liberado foi de R$ 200 mil, ou 2,5% do total. Outro: em Altos, também no Piauí, foi celebrada uma creche, no valor de R$ 3,1 milhões, mas que só recebeu R$ 200 mil. Nesse município há duas obras inacabadas e sem recursos para conclusão. Já no município de Morrinhos-MG, a festa foi para uma escola rural de R$ 6,9 milhões, dos quais há disponibilidade de R$ 30 mil. Em Ubiratã-PR, a prefeitura recebeu R$ 5 mil destinados à construção de uma escola de R$ 3,2 milhões. Pior, muito pior: não há previsão ou reserva de recursos adicionais para a construção/conclusão das unidades educacionais. Dos R$ 7,6 bilhões necessários, o FNDE dispõe de apenas R$ 114 milhões, conforme admitiu o seu presidente em depoimento na Comissão de Educação do Senado. Contudo, o anúncio irresponsável de “novos investimentos federais” pode eventualmente trazer vantagens político-eleitorais para os que se apresentam como “padrinhos” do embuste. No total, já foram anunciadas 2 mil novas obras de escolas, creches e quadras, enquanto há cerca de 3,5 mil obras inacabadas. As “escolas fake” configuram uma afronta à Constituição brasileira que determina que a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade (art. 165, par. 10). O procedimento também atenta contra a Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo art. 45 estabelece que a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os que estão em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público. Viola também o art. 16 da LRF que exige que a expansão da ação governamental, como é o caso de novas obras, somente ocorra quando estiverem assegurados recursos suficientes para a sua conclusão, mesmo que nos exercícios subsequentes. Outro aspecto a ser considerado é que a construção de um novo equipamento público provocará despesas de caráter continuado. Assim, uma nova escola demandará gastos com professores e demais profissionais de educação, mobiliário, material didático, manutenção etc. Como dispõe o art. 17 da LRF, tais custos precisam ser estimados e devem estar assegurados os recursos necessários, seja mediante aumento da receita, seja mediante redução de outras despesas. Caso contrário, teremos apenas prédios, mas não escolas, pois não haverá mestres, livros e nem merenda. As despesas que não atenderem tais condições serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público, conforme o art. 15 da LRF. Logo, as “escolas fake” constituem um flagrante desrespeito às normas constitucionais e legais orçamentárias e de responsabilidade fiscal. Um prefeito que pratique um único ato semelhante está sujeito a ter as suas contas julgadas irregulares e tornar-se inelegível por oito anos, além de responder ação por improbidade administrativa. E quem pratica 2 mil desses atos? As “escolas fake” ficarão impunes? A Lei 1.079/1950 define como crime de responsabilidade os atos que atentam contra a lei orçamentária (art. 4, VI). Luiz Henrique Lima é professor e Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.

Um ano já se foi – por Luiz Henrique Lima

O mês de abril assinala o primeiro ano de vigência da Lei 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos – NLL, aplicável à administração pública federal, estadual e municipal. Em diversos artigos, expus as importantes mudanças promovidas pela nova norma, em temas como controle externo, controle interno e controle social, sustentabilidade, acessibilidade, pequenas e microempresas, bem como meios alternativos de resolução de controvérsias. Em relação à norma anterior, a vetusta Lei 8.666/1993, foram profundas as alterações no que concerne aos procedimentos licitatórios, tipos e modalidades de licitação, fases da licitação, critérios de julgamento das propostas e responsabilização em caso de irregularidades e crimes. Tão profundas foram as alterações legais que o Congresso Nacional, acertadamente, previu um período de transição, fixado em dois anos, até abril de 2023, no qual a administração pública pode optar por continuar a usar a lei anterior enquanto prepara as suas equipes para a correta utilização da nova norma. Pois bem, um ano já decorreu e dentro de doze meses a Lei 8.666/1993 estará definitivamente revogada, somente se admitindo o uso da NLL. Como as administrações estão se comportando nesse processo? Em consulta aos bancos de dados do Tribunal de Contas de Mato Grosso, verifica-se que a NLL ainda não está sendo utilizada no estado. Em 60 procedimentos licitatórios realizados em 2022 pelas prefeituras de Cuiabá, Rondonópolis e Sinop (20 de cada), todos foram feitos de acordo com a Lei 8.666/1993. Na esfera estadual, de 20 certames promovidos em 2022 pela Secretaria de Meio Ambiente, nenhum observou a NLL. No Poder Judiciário, de 20 contratações em 2022, em apenas 3 casos foram aplicadas as regras da Lei 14.133/2021 para a dispensa da licitação,  e em todos os demais em que houve disputa optou-se pela legislação anterior. Embora referidos gestores estejam agindo conforme a previsão legal, é preocupante constatar que, após um ano de sua vigência, grande parte das administrações não se sintam confortáveis ou preparadas para utilizar a NLL. Afinal, antes da edição da NLL multiplicavam-se críticas à Lei 8.666/1993, tachada de ultrapassada, burocrática etc. Agora que uma nova norma está disponível, atualizando e aprimorando inúmeros dispositivos do regramento anterior, o conservadorismo prevalece. A NLL trouxe a necessidade de os gestores indicarem, entre servidores efetivos, os que irão atuar como agentes de contratação e que devem receber capacitação específica, inclusive com o auxílio das Escolas de Contas dos Tribunais de Contas. Tais agentes serão responsáveis por tomar decisões, acompanhar o trâmite da licitação, dar impulso ao procedimento licitatório e executar quaisquer outras atividades necessárias ao bom andamento do certame até a homologação. Outro aspecto a ser destacado é que a própria NLL atribui à alta administração do órgão ou entidade a responsabilidade pela governança das contratações e o dever de implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar seus objetivos, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações. Assim, a aplicação da NLL exigirá a criação e o fortalecimento das estruturas de governança em todas as áreas da administração pública. Também carece de adequado cumprimento até o presente a norma que exige dos  entes federativos a instituição de centrais de compras, com o objetivo de realizar compras em grande escala, para atender a diversos órgãos e entidades sob sua competência e atingir as finalidades da NLL. Da mesma forma, a elaboração do plano de contratações anual, com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias Resta um ano para os gestores promoverem intensa capacitação de seus servidores, nas áreas de contratação, orçamento, planejamento, assessoramento jurídico e controle interno de modo a que a NLL possa produzir o desejado aprimoramento na gestão pública. Luiz Henrique Lima é professor e Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.

Mobilidade urbana – por Luiz Henrique Lima

O tema da mobilidade urbana é um dos mais relevantes para a imensa maioria dos brasileiros que vive nos centros urbanos. Geralmente, pelo menos uma hora diária da vida de cada um de nós é despendida em deslocamentos entre o local de residência e o local de trabalho, estudo ou outras atividades, percurso que pode ser feito por transporte coletivo ou particular e que está sujeito a inúmeras variáveis, como oferta de roteiros e horários, valor das tarifas e do combustível, condições de trânsito etc. O que está sendo feito para melhorar a mobilidade urbana e, consequentemente, a qualidade de vida de dezenas de milhões de brasileiros? Há dez anos foi aprovada a Lei 12.587/2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana – PNMU objetivando a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território dos municípios. São princípios da PNMU, entre outros: I – acessibilidade universal; II – desenvolvimento sustentável das cidades, nas dimensões socioeconômicas e ambientais; III – equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo; IV – eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços de transporte urbano; V – gestão democrática e controle social do planejamento e avaliação da Política Nacional de Mobilidade Urbana; VI – segurança nos deslocamentos das pessoas. Entre as principais diretrizes da PNMU, destacam-se: integração entre os modos e serviços de transporte urbano; mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade; e garantia de sustentabilidade econômica das redes de transporte público coletivo de passageiros, de modo a preservar a continuidade, a universalidade e a modicidade tarifária do serviço. Um dos seus pontos nodais é a política tarifária do serviço de transporte público coletivo, associada ao estabelecimento e publicidade de parâmetros de qualidade e quantidade na prestação desses serviços. Embora se trate de uma lei nacional, as principais responsabilidades situam-se na esfera municipal, a quem compete planejar, executar e avaliar a política de mobilidade urbana, bem como promover a regulamentação dos serviços de transporte urbano; e prestar, direta, indiretamente ou por gestão associada, precedida de licitação, os serviços de transporte público coletivo urbano, que têm caráter essencial. Assim, todos os municípios com mais de 20.000 habitantes são obrigados a elaborar e a aprovar Plano de Mobilidade Urbana – PMU, integrado e compatível com o respectivo plano diretor. O PMU deve explicitar informações sobre os serviços de transporte público coletivo; a circulação viária; as infraestruturas do sistema de mobilidade urbana, incluindo ciclovias e ciclofaixas; a acessibilidade para pessoas com deficiência e restrição de mobilidade; a integração dos modos de transporte público e destes com os privados e os não motorizados; a operação e o disciplinamento do transporte de carga; as áreas de estacionamentos públicos e privados; etc. No caso dos municípios com mais de 250.000 habitantes, o prazo para aprovação do PMU é 12/04/2022, dez anos após a aprovação da lei. Porém a realidade é que muitos municípios estão bastante atrasados nesse processo e não irão cumprir a lei, demonstrando descaso e/ou incompetência na execução dessa importantíssima política pública. Os municípios que descumprirem o referido prazo apenas poderão solicitar e receber recursos federais destinados à mobilidade urbana caso sejam utilizados para a elaboração do próprio plano, isto é, não poderão receber novos investimentos em infraestrutura e serviços, por exemplo. De acordo com dados do Ministério do Desenvolvimento Regional, menos da metade dos municípios obrigados a elaborar o Plano de Mobilidade Urbana contam com leis aprovadas. E na sua cidade, o que a Prefeitura e a Câmara Municipal estão fazendo pela mobilidade urbana? Luiz Henrique Lima é professor e Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.