O Novo Fundeb e os municípios – por Luiz Henrique Lima

Uma das mais importantes deliberações do Congresso Nacional em 2020 foi a aprovação da Emenda Constitucional 108, que instituiu em caráter permanente o novo Fundeb – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação. O anterior, criado em 2003, tinha prazo de vigência, que expirou em 2020. A educação básica é, sem dúvida alguma, a mais importante política pública a ser perseguida por uma nação. É pilar e pré-condição para a cidadania política, o desenvolvimento econômico e a soberania nacional. Desta forma, é estratégico e essencial para a sociedade brasileira assegurar-lhe uma fonte permanente de financiamento, bem como implantar mecanismos de redução das disparidades regionais, certificação de padrões de qualidade, pagamento de remuneração condigna aos profissionais de educação e participação e controle social da aplicação dos recursos. Importante assinalar que há poucos dias, sob o claudicante pretexto de compensação fiscal para a prorrogação do auxílio emergencial da pandemia, pretendeu-se, na malsinada “PEC Emergencial” ainda em tramitação, revogar da Constituição os limites mínimos de aplicação de recursos públicos em manutenção e desenvolvimento do ensino e em ações e serviços de saúde. O monstruoso retrocesso foi evitado graças à oposição de inúmeras associações civis, como a Audicon – Associação dos Ministros e Conselheiros Substitutos dos Tribunais de Contas. O novo Fundeb contém diversas inovações, que deverão ser objeto de imediatas iniciativas dos governos federal, estadual e municipais. Neste breve artigo, tratarei de algumas relativas aos municípios, previstas na Lei 14.113/2020, que regulamentou os dispositivos constitucionais do novo Fundeb. Uma das principais obrigações previstas é a instituição de Conselhos de Acompanhamento e de Controle Social do Fundeb por lei específica de cada município, observados diversos requisitos e facultada a integração do Conselho do Fundo ao Conselho Municipal de Educação como câmara setorial com competência deliberativa e terminativa. Os novos conselhos devem ser instituídos no prazo de noventa dias da vigência dos Fundos. As novas regras de repartição de recursos serão aplicadas a partir de abril de 2021 e os saldos dos recursos dos Fundos anteriormente instituídos, existentes em contas-correntes mantidas em instituição financeira diversa do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal, devem ser integralmente transferidos para as contas únicas e específicas mantidas em uma dessas instituições financeiras. As normas para utilização dos recursos e as vedações no seu emprego estão previstas nos artigos 25 a 28 da Lei nº 14.113/2020 e serão objeto de fiscalização e controle pelos Tribunais de Contas, pelos órgãos de controle interno e pelos respectivos conselhos de acompanhamento e controle social. A verificação do cumprimento dos percentuais constitucionais de aplicação dos recursos do Fundeb em ações de manutenção e de desenvolvimento do ensino será realizada por meio de registro bimestral das informações em sistema de informações sobre orçamentos públicos em educação, mantido pelo Ministério da Educação, devendo o registro das informações ser efetuado no prazo de até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, sob pena de suspensão das transferências voluntárias e da contratação de operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária, até que a situação seja regularizada. Ademais, o artigo 51 da Lei determina a implantação de planos de carreira e remuneração dos profissionais da educação básica naqueles municípios que ainda não disponham de tais planos. Como se vê, há um conjunto de providências urgentes e de grande relevância social que devem merecer a atuação prioritária dos gestores municipais. É nossa esperança que o novo Fundeb, gerido com sobriedade e inteligência, represente um marco decisivo e positivo para a educação no Brasil.   Luiz Henrique Lima é Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.    

O que é o “Pacto Federativo”? – por Luiz Henrique Lima

Entre as 35 “prioridades” elencadas pelo Poder Executivo na abertura da sessão legislativa de 2021 está a aprovação da Proposta de Emenda Constitucional – PEC 188. Posteriormente, nas negociações envolvendo o pagamento de novas parcelas do auxílio emergencial, essa aprovação tem sido a contrapartida exigida pelo governo. Mas, afinal, o que é essa PEC 188? A proposição foi apresentada em 2019 pelo Líder do governo no Senado e recebeu a alcunha de “Pacto Federativo”. Na realidade, a iniciativa representa uma ampla revisão de dispositivos constitucionais, com múltiplos impactos para a administração pública, nos aspectos orçamentários e de gestão fiscal, bem como no financiamento das políticas públicas de saúde e de educação. De fato, cuida-se da alteração de 24 diferentes artigos da Carta Magna, de 6 no Ato das Disposições Transitórias, bem como a inclusão de 5 novos artigos na Constituição e de outros 4 na sua parte transitória. Além disso, intenta-se revogar 16 dispositivos constitucionais, bem como o artigo da LC 141/2012, que fixa valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União em ações e serviços públicos de saúde; e, ainda, a íntegra da Lei 12.858/2013, que dispõe sobre a destinação para as áreas de educação e saúde de parcela da participação no resultado ou da compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural. Por fim, propõe-se também a extinção do Fundo Social instituído pela Lei 12.351/2010, cuja finalidade é constituir fonte de recursos para programas e projetos nas áreas de combate à pobreza e de desenvolvimento da educação, cultura, esporte, saúde pública, ciência e tecnologia, meio ambiente e mitigação e adaptação às mudanças climáticas. Há fundados receios de que tais alterações possam comprometer o financiamento das políticas sociais, notadamente a educação e a saúde públicas, que seriam privadas da garantia constitucional de um patamar mínimo de recursos necessários à sua manutenção e expansão. Naturalmente, uma mudança de tal porte não pode ser examinada a contento nos limites estreitos deste artigo. Todavia, pode ser útil chamar a atenção para alguns aspectos que considero merecer um debate aprofundado e cuidadoso, para que o resultado alcançado não frustre as supostas boas intenções dos propositores e represente um retrocesso, tanto social como gerencial, para a administração pública brasileira. No plano orçamentário, a PEC 188 extingue os planos plurianuais como instrumento de planejamento de médio prazo nas esferas federal, estadual e municipal e institui leis orçamentárias plurianuais, sem definir para quantos exercícios. Trata-se de uma mudança profunda, cujos impactos devem ser bem analisados, sob pena de desorganizar o que hoje funciona no planejamento e na gestão orçamentária. Não se explica, por exemplo, como compatibilizar a gestão plurianual do orçamento com os dispositivos que preveem a prestação anual de contas e a sua análise pelos Tribunais de Contas e o julgamento pelo Legislativo. No momento em que o país sequer tem o orçamento de 2021 aprovado, não se afigura sensato promover às pressas essa transformação radical. Ao Tribunal de Contas da União – TCU é atribuída a competência de consolidar a interpretação de leis complementares sobre finanças públicas, orçamentos, dívida pública e fiscalização financeira da administração, mediante orientações normativas com caráter vinculante para todos os demais órgãos de controle externo. Atribui-se também ao TCU o poder de anular decisões de outros TCs que entender divergentes do seu entendimento e avocar para si as decisões que não forem alteradas no prazo que determinar.  São propostas que merecem debate, porém no meu entender num contexto muito mais amplo de redesenho do sistema de controle externo brasileiro, de modo a torná-lo efetivamente um sistema com excelência técnica. Em suma, o chamado Pacto Federativo embute um significativo Impacto Centralizador e o seu debate não deveria ser sufocado na correria pelo auxílio emergencial.   Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT.    

ATENÇÃO! A LRF MUDOU, por Luiz Henrique Lima

O início de 2021 traz inúmeras modificações na área do Direito Público. Por um lado, a nova lei de licitações foi aprovada pelo Congresso Nacional e aguarda sanção pelo Poder Executivo. De outra parte, as Leis Complementares 177 e 178 alteraram nada menos que vinte e um dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a principal norma que disciplina as finanças públicas no Nrasil. Tais mudanças se somam àquelas promovidas pela Lei Complementar 173, de 2020, que instituiu o Plano Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus e modificou a LRF, em alguns casos de forma transitória, durante a vigência da emergência na saúde pública, em outros de forma permanente. Dessa forma, tanto os novos gestores municipais como todos os que atuam ou interagem com a administração pública em todas as esferas devem começar o ano estudando essas alterações e seus impactos para a gestão orçamentária, financeira, contábil, patrimonial e operacional do setor público. No presente artigo, delinearei brevemente apenas o que considero mais relevante nas mudanças da LRF: os dispositivos relativos às despesas com pessoal e a tentativa de uniformização na interpretação jurisprudencial dos conceitos que visam estabelecer limites e condições para o equilíbrio e a sustentabilidade na gestão fiscal dos entes públicos. Conforme já destacado em inúmeros estudos, um dos principais obstáculos à implantação de uma efetiva cultura de responsabilidade e responsabilização fiscal no país foi a interpretação errática e, em certos casos, leniente que alguns órgãos de controle conferiram a conceitos basilares da LRF, a exemplo do cálculo das despesas totais com pessoal e a sua relação com a receita corrente líquida. Estudos acadêmicos registraram decisões em que criativos contorcionismos excluíam ou incluíam determinadas parcelas nas fórmulas de cálculo de modo a assegurar um resultado formalmente aceitável mesmo quando a situação real das finanças públicas era bastante crítica. A LC 178 enfrentou o tema de dois modos. Primeiro, estabelecendo que, na fiscalização do cumprimento da LRF, o Poder Legislativo, os Tribunais de Contas – TCs e os órgãos de controle interno deverão considerar as normas de padronização metodológica editadas pelo Conselho de Gestão Fiscal. Há aqui, porém, duas objeções. De um lado, o referido Conselho, previsto desde 2000, nunca foi instalado e sequer regulamentado. Depois, é bastante provável que seja questionada a constitucionalidade desse dispositivo (alteração do art. 59 da LRF) sob o argumento de ferir competências decisórias dos TCs e/ou o princípio federativo. Em outra vertente, a LC 178 buscou robustecer a definição desses conceitos de maneira a reduzir a margem interpretativa de gestores e controladores. Assim, estabeleceu-se que para a apuração da despesa total com pessoal será observada a remuneração bruta do servidor, vedando deduções como a das parcelas do Imposto de Renda Retido na Fonte. Ademais, na verificação do atendimento dos limites com despesas com pessoal, ficou vedada a dedução da parcela custeada com recursos aportados para a cobertura do déficit financeiro dos regimes de previdência. Outra alteração relevante é a de que os diversos Poderes e órgãos deverão apurar, de forma segregada para aplicação dos seus limites próprios, a integralidade das despesas com pessoal dos respectivos servidores inativos e pensionistas, mesmo que o custeio dessas despesas esteja a cargo de outro Poder ou órgão. Foi também concedido um prazo de dez anos, a partir de 2023, para o retorno ao limite dos Poderes e órgãos que estiverem com excesso de despesas com pessoal ao final de 2021, após o qual, sujeitar-se-ão a sanções. Estudar todos os dias, aprender sempre. Esse é o lema que há anos procuro transmitir aos meus alunos. Mais do que uma satisfação intelectual, aplicá-lo é hoje uma necessidade premente para todos que desejam entender ou participar da gestão pública e as profundas mudanças na LRF e nas licitações e contratos são mais um exemplo.   Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT.

A INADEQUABILIDADE DA SISTEMÁTICA PARA ESCOLHA DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS (Autor: Cláudio Augusto Canha – TCE/PR)

O CRESCENTE ANACRONISMO DO REGISTRO DE ATOS DE PESSOAL NOS TRIBUNAIS DE CONTAS (Autor: Cláudio Augusto Canha – TCE/PR)

RECOMENDAR OU DETERMINAR (Autor: Alipio Reis Firmo – TCE/AM)