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AUDITORIAS QUE SALVAM VIDAS – por Luiz Henrique Lima

  Que a corrupção mata, disso ninguém duvida. Há tempo os brasileiros entenderam que os bilhões de reais desviados em propinas de toda a espécie e em todas as esferas poderiam ter sido aplicados na melhoria da rede pública da saúde, na infraestrutura de saneamento ambiental e na pesquisa científica e tecnológica proporcionando a redução da mortalidade infantil, melhores condições de atendimento à população em geral, medicamentos e tratamento adequado para portadores de doenças crônicas etc., salvando incontáveis vidas e propiciando condições mais dignas de existência para milhões de brasileiros. Parafraseando Kurosawa, cada um dos corruptos deste país, condenado ou não, em prisão domiciliar ou não, dorme em um travesseiro empapado de sangue de suas vítimas. O que poucos têm noção é que auditorias podem salvar vidas. Não apenas de forma indireta, combatendo a corrupção e, consequentemente, evitando as mortes que ela provoca. Mas também, de forma direta, contribuindo para o aprimoramento dos programas governamentais na área da saúde, apontando falhas e irregularidades, orientando procedimentos, recomendando ajustes e correções, monitorando resultados e destacando e disseminando as boas práticas. Há inúmeros exemplos. Trabalhos de fiscalização realizados pelo TCE-MT na logística da gestão de medicamentos e de farmácias de alto custo identificaram graves deficiências. Seguindo as recomendações do Tribunal, diversos gestores adotaram providências corretivas e hoje, em vários municípios, foi reduzido o desperdício com medicamentos vencidos, melhorada a gestão dos estoques e alcançado um melhor atendimento aos pacientes, com custos menores para o tesouro. Em outra auditoria, o TCE-MT constatou falhas nos repasses de recursos do SUS aos municípios, responsáveis pela atenção primária. Como resultado das orientações, os procedimentos foram aprimorados e hoje funcionam de modo mais ágil e transparente. O mesmo ocorreu após uma fiscalização na central de regulação. Na atual situação de emergência em saúde resultante da pandemia do COVID-19, os auditores do TCE-MT fizeram um levantamento da disponibilidade de leitos implantados e em implantação de UTI e de enfermagem, assim como de equipamentos e profissionais necessários para o atendimento de pacientes diagnosticados com a COVID-19 nas unidades de saúde do SUS em Cuiabá e Várzea Grande. Entre outras informações relevantes, foi apontado que existiam 37 respiradores mecânicos disponíveis em reserva e outros 87 indisponíveis por ausência de manutenção preventiva e corretiva. Com a divulgação do relatório, a partir de uma interação entre membros do MPF e do TCE-MT, surgiu a perspectiva de produção das peças necessárias por meio de impressoras 3D pelo SENAI, que conta com laboratórios e técnicos capacitados para deixar esses equipamentos em condições operacionais. Tudo de forma gratuita, expressando cooperação solidária. O trabalho do TCE-MT ensejou a articulação de iniciativas capazes de suprir em curto prazo a demanda de equipamentos indispensáveis ao tratamento dos pacientes com quadro clínico mais grave e cuja oferta no mercado internacional está comprometida pelo caráter global da pandemia. Portanto, a atuação do controle externo é importante não apenas para preservar os recursos públicos, mas também para salvar vidas e garantir direitos sociais. Devemos homenagear os inúmeros heróis que têm atuado incansavelmente para minimizar as perdas de vidas humanas e o sofrimento de suas famílias e amigos, como os profissionais de saúde e da segurança pública, mas também é importante lembrar todos os que, no exercício de seus misteres, contribuem para que possamos juntos superar essa gravíssima crise: jornalistas, coletores de lixo, caminhoneiros, pesquisadores, frentistas e tantos outros. Da mesma forma, aqueles que no Executivo, Legislativo e Judiciário e demais órgãos têm buscado atuar com equilíbrio e lucidez, confiando na ciência e construindo as soluções legais, jurídicas, orçamentárias e administrativas necessárias para o enfrentamento desta situação de excepcionalidade. Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT.  

LRF EM QUARENTENA – por Luiz Henrique Lima

  LRF em quarentena Quem acompanha o noticiário relativo aos impactos da pandemia do COVID-19 na administração pública, especialmente em relação às normas de direito financeiro e administrativo e aos procedimentos de gestão orçamentária, contábil e fiscal, pode estar tendo a impressão que a  Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF foi mais uma vítima fatal do novo coronavírus. Alguns intérpretes apressados estão propagando a tese de que a situação de gravíssima emergência, o reconhecimento do estado de calamidade pública e a necessidade de adoção de múltiplas medidas urgentes pelos gestores, como a aquisição de equipamentos hospitalares e kits de testagem ou a contratação provisória de pessoal para atuar nas unidades de saúde, justificam o completo abandono das normas de direito público, a exemplo da responsabilidade fiscal. Não é bem assim. Para usar uma metáfora de fácil compreensão nos dias de hoje, alguns dispositivos da LRF foram colocados em quarentena, mas nenhum deles está na UTI ou foi revogado. Primeiramente, é preciso destacar que, há 20 anos, quando foi sancionada em maio de 2000, a própria LRF previu que na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, para a União, ou pelas Assembleias Legislativas, para Estados e Municípios, serão suspensas, enquanto perdurar a situação, a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos artigos 23  e 31, ou seja, a recondução da despesa total com pessoal e da dívida consolidada aos limites legais. Isso consta do seu artigo 65. Ademais, em caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) por período igual ou superior a quatro trimestres, tais prazos serão duplicados (artigo 66). O Congresso Nacional reconheceu a calamidade pública no Brasil por meio do Decreto Legislativo 6/2020 e a Assembleia Legislativa de Mato Grosso fez o mesmo em relação ao estado por meio da Resolução 6.728/2020. Embora a norma estadual faça referência apenas à administração pública estadual, entendo que os seus efeitos também se aplicam a todos os municípios mato-grossenses, sem a necessidade de edição de outro diploma específico. Ademais, o ministro Alexandre de Moraes, do Supremo Tribunal Federal, em decisão monocrática e cautelar nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI 6.357, concedeu Interpretação conforme a Constituição da República, aos artigos 14, 16, 17 e 24 da LRF e 114, caput, in fine e parágrafo 14, da Lei de Diretrizes Orçamentárias/2020, para, durante a emergência em Saúde Pública de importância nacional e o estado de calamidade pública decorrente de COVID-19, afastar a exigência de demonstração de adequação e compensação orçamentárias exclusivamente em relação à criação/expansão de programas públicos destinados ao enfrentamento do contexto de calamidade gerado pela disseminação de COVID-19. Referidos artigos da LRF estipulam regras relacionadas a: a) concessão ou ampliação de incentivo tributário e renúncia de receitas; b) criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa; c) aumento de despesas de caráter continuado; e d) criação, majoração e extensão de benefício relativo à seguridade social. Em sua decisão, o ministro destacou que a interpretação da LRF conforme a Constituição não se aplica apenas à União, mas alcança todos os entes federativos que, nos termos constitucionais e legais, tenham decretado estado de calamidade pública decorrente da pandemia de COVID-19. O resumo da história é que o bom senso deve prevalecer. Em tempos de pandemia, o equilíbrio fiscal perde protagonismo diante da urgência em proteger vidas humanas. Todavia, a calamidade pública jamais pode ser pretexto para violar os princípios gerais da administração pública – legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade (transparência) e eficiência – ou aqueles vinculados à gestão dos recursos públicos – legalidade, legitimidade e economicidade. Como muitos de nós, após a quarentena imposta pelo coronavírus, a LRF ressurgirá em sua plenitude e a prudência fiscal e o equilíbrio orçamentário serão importantes bússolas para a recuperação econômica e social do país.   Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT.  

EMERGÊNCIA, CALAMIDADE E CONTAS PÚBLICAS, por Luiz Henrique Lima

  No livro Justiça, o professor Michael Sandel, da Universidade de Harvard, comenta, a propósito da tragédia decorrente do furacão Charley que atingiu a Flórida em 2004, dois tipos de comportamentos humanos: os oportunistas e gananciosos que aproveitaram a escassez de determinados bens para vende-los por preços abusivos, e os solidários e altruístas que tiveram a atitude inversa. Diante da situação de gravíssima emergência sanitária provocada pela pandemia do vírus COVID-19, inúmeras dúvidas surgem quanto a uma possível futura responsabilização de gestores públicos por atos excepcionais praticados durante esse período, especialmente no que concerne às despesas públicas. Como estamos perante um episódio de gravidade inédita no país, há muita perplexidade e dúvidas. Em situações extremas, aflora o que há de melhor no ser humano, como a compaixão e a solidariedade, mas também o pior, como a ganância, o egoísmo e a ambição de dinheiro e de poder. Já houve em nosso país gestores criminosos que se aproveitaram de tragédias para enriquecer ilicitamente, como no caso de desabamentos de encostas na Região Serrana do Rio de Janeiro. Uma boa notícia para os gestores bem intencionados é que existe previsão legal que orienta a administração pública como agir em casos de emergência. O artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF estabelece que na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, para a União, ou pelas Assembleias Legislativas, para Estados e Municípios, serão suspensas, enquanto perdurar a situação, a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos artigos 23  e 31, ou seja, a recondução da despesa total com pessoal e da dívida consolidada aos limites legais. Ademais, em caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) por período igual ou superior a quatro trimestres, tais prazos serão duplicados (artigo 66). Nas mesmas condições de calamidade pública, o inciso II do artigo 65 prevê que serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais previstos na lei de diretrizes orçamentárias e a limitação de empenho e movimentação financeira prevista no art. 9º para a hipótese de frustração de receita. Nesta semana, o Congresso Nacional aprovou o Projeto de Decreto Legislativo 88/2020 que reconhece o estado de calamidade pública para os fins da LRF. Embora o texto mencione apenas a União, entendo que, como a situação de calamidade se estende a todo o país, estados e municípios também são alcançados pela excepcionalidade. Quanto à Lei de Licitações, há expressa permissão para a dispensa de licitação nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 dias, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos (artigo 24, IV da Lei 8.666/1993). Observo que as despesas decorrentes da dispensa emergencial devem ser formalizadas nos termos do parágrafo único do artigo 26 da lei. No que respeita ao aspecto orçamentário, os artigos 41, III e 44 da Lei 4.320/1964 preveem a possibilidade de abertura de créditos adicionais extraordinários destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública. Essa situação é a única que excepciona a prévia aprovação legislativa e pode ser feita mediante decreto do Poder Executivo, do qual deve ser dado imediato conhecimento ao Legislativo. Na esfera federal, isso já foi feito pela Medida Provisória 924/2020. Desta forma, o gestor público sinceramente dedicado a adotar todas as medidas ao seu alcance para enfrentar a pandemia do COVID-19 possui seguro respaldo legal e jurisprudencial para agir.     Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT.

Um cargo quase desconhecido. (Autor: Luiz Henrique Lima)

  Recentemente, por indicação de um amigo, li o livro “Os Onze”, dos jornalistas Felipe Recondo e Luiz Weber, que relata bastidores da atuação dos ministros do Supremo Tribunal Federal, desde o julgamento do Mensalão aos dias atuais. A leitura é agradável e a recomendo aos que se interessam em acompanhar a nossa vida pública. Numa passagem, é mencionada a obra do ex-ministro Aliomar Baleeiro que se referia ao Supremo como “o outro desconhecido”, registrando que àquela época o STF raramente era objeto de atenção da imprensa. A referência me recordou que o cargo que exerço, de Conselheiro Substituto do Tribunal de Contas, também é objeto de grande desconhecimento. Só que, ao contrário daquele STF, esse desconhecimento tem se propagado por meio de inúmeras declarações e comentários públicos que terminam por desinformar as pessoas. Nosso cargo é centenário, tem natureza constitucional e exerce atribuições de judicatura. Exige prévia aprovação em concurso de provas e títulos, além de requisitos como formação acadêmica, experiência profissional e ficha limpa, ou seja, idoneidade moral e reputação ilibada comprovadas por um sem-número de certidões da Justiça Federal, Estadual, Militar etc. É centenário porque foi criado, no âmbito do TCU, em 1918, pela Lei 3.454. Recebeu o nome de Auditor do Tribunal de Contas, conforme a tradição da época, nomenclatura que foi mantida na Constituição de 1988. Como, nas últimas décadas, multiplicaram-se outros cargos como “auditor fiscal”, “auditor previdenciário” ou “auditor de controle”, a legislação federal hoje utiliza também a forma de Ministro Substituto e nos estados Conselheiro Substituto. Assim, o Auditor, cargo constitucional, não se confunde com os demais auditores, relevantes carreiras de Estado, responsáveis pelos trabalhos de fiscalização. Desde a sua gênese, os Ministros e Conselheiros Substitutos exercem atribuições de judicatura, isto é, presidem a instrução dos processos de controle externo, adotando diversas espécies de decisões monocráticas acerca da admissibilidade ou não de processos, notificações e citações de gestores e responsáveis pela aplicação de recursos públicos e emitindo julgamentos singulares e medidas cautelares. Além disso, também há mais de um século, os Substitutos são convocados a substituir os titulares nos órgãos colegiados, quando de sua ausência, por qualquer motivo, ou vacância, nos casos de morte, aposentadoria ou renúncia.   “Mesmo em parte desconhecidos ou incompreendidos, os Ministros e Conselheiros Substitutos têm realizado um importante trabalho em prol de MT e do Brasil” Luiz Henrique Lima   Aí reside uma primeira confusão: os Substitutos substituem, mas não são reservas. Não é como no futebol que o reserva fica sentado no banco vendo o jogo e aguardando a oportunidade de entrar em campo, em caso de contusão ou necessidade tática. Enquanto não estão substituindo nos órgãos colegiados, os Substitutos trabalham normalmente presidindo e relatando milhares de processos de sua responsabilidade direta. Quando convocados, seu trabalho duplica. Outra confusão muito comum é imaginar que os Substitutos são de alguma maneira subordinados aos Ministros e Conselheiros titulares. Tribunal não é quartel em que o soldado bate continência ao cabo e assim por diante. Não há hierarquia nenhuma entre substitutos e titulares, apenas atribuições diferentes. Da mesma forma que o juiz de direito não é subordinado ao desembargador e o promotor não é subordinado ao procurador de justiça. Isso, aliás, está muito claro na própria Constituição. Tanto é assim que, quando convocado, o voto do Substituto no Pleno tem o mesmo peso do voto do titular. Outro dia, numa das declarações mais infelizes dos últimos tempos, afirmou-se que os titulares seriam como médicos habilitados a tratar dos gestores e os Substitutos não passariam de enfermeiras, qualificadas apenas para cuidados ambulatoriais. Sandice completa. Primeiro porque ignora e desmerece o papel da enfermagem. Segundo, porque desconsidera que os Substitutos precisam ser aprovados em dificílimos concursos públicos, com provas objetivas, discursivas, orais e de títulos em múltiplas disciplinas jurídicas, econômicas, contábeis e de administração pública, não sendo razoável atribuir-lhes uma qualificação técnica insuficiente ou limitada para o exercício de suas funções no controle externo. Mesmo em parte desconhecidos ou incompreendidos, os Ministros e Conselheiros Substitutos têm realizado um importante trabalho em prol de MT e do Brasil. Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT. E-mail: luizhlima@tce.mt.gov.br

Controlar (também) é contrariar

  por Luiz Henrique Lima   Sucumbe a perigosa ilusão aquele que, investido de função controladora, almeja granjear simpatias ou multiplicar popularidade. Não poderá fazê-lo senão com o sacrifício de sua missão. Controlar é contrariar. É um fato. Feliz ou infelizmente, praticamente nenhuma deliberação adotada no âmbito de uma Corte de Contas deixa de desagradar a algum interessado. Haverá quem reclame que tal decisão foi branda demais; outros dirão que aquela foi rigorosa em excesso. Dependendo dos interesses das partes, é possível que todas elas fiquem pelo menos um pouco insatisfeitas. Digam o que quiserem: a realidade é que ninguém gosta de ser controlado, principalmente se for por um órgão com maior grau de independência política e capacidade técnica. A história registra inúmeros exemplos daqueles que, na oposição, exaltavam a necessidade de maior controle e, uma vez no poder, passaram a reclamar de seus excessos. Controle bom é sempre o controle exercido sobre os outros, nunca sobre si mesmo. O certo é que não existem dias fáceis no Tribunal de Contas. Não existem processos secundários ou sem importância tramitando no TCE. Rotineiros, muitos; simples, alguns; mas, todos importantes, pelo menos para aquelas pessoas ou entidades interessadas. Em 2018, o TCE MT contrariou a muitos. Foi bastante criticado, tanto publicamente e na imprensa, como em círculos restritos. Alguns julgamentos mais marcantes foram desaprovados por gestores, ex-gestores, parlamentares, empresários, advogados e sindicalistas, entre outros. Não foram poucos os inconformados com rejeições de contas, aplicações de multas e outras penalidades, determinações cautelares e, até mesmo, orientações e recomendações de mudanças de procedimentos na gestão de políticas públicas. Bom sinal. Se tivesse passado em branco, sem despertar discordâncias ou reclamações, certamente o TCE não teria cumprido sua missão institucional. Com efeito, como há quatro séculos lecionou o padre Antonio Vieira no Sermão da Primeira Dominga do Advento, a omissão é o pecado que com mais facilidade se comete e com mais dificuldade se conhece e, por isso, é o mais perigoso de todos os pecados. Para nós que atuamos no serviço público, a omissão, embora muitas vezes desapercebida e impune, é a pior espécie de traição contra os nossos patrões, os cidadãos mato-grossenses. Por serem esperadas, as críticas às nossas decisões são bem-vindas e devem ser recebidas com naturalidade e humildade. Se bem fundamentadas, devem ser analisadas e inspirar revisões de entendimentos ou aprimoramento jurisprudencial. Nenhum julgador pode ter a pretensão de nunca errar. Todo magistrado tem que estar disposto a, todos os dias, estudar, aprender e evoluir. Ouvir com atenção os interessados e dialogar sinceramente com a sociedade são ingredientes essenciais na ação de um órgão de controle. Buscar construir consensos, compreender a complexidade de situações concretas e promover a modulação de efeitos são atitudes maduras e recomendáveis para se alcançar decisões justas e soluções factíveis. Porém, jamais um controlador pode aspirar a unânimes e calorosos aplausos. Se o fizer, será um pusilânime, um tolo, um incapaz. Contemporizar, protelar e tergiversar são verbos que expressam a negação do controle como instrumento da cidadania, essencial ao regime democrático. Afinal de contas, controlar também é contrariar, sempre que necessário. Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT.

A extinção do TCE

Artigo de Luiz Henrique Lima, Conselheiro Substituto do TCE-MT   Esta semana tive acesso a um debate nas redes sociais em que vários participantes pregaram a extinção do Tribunal de Contas. Essencialmente, houve três argumentos para amparar a tese. O primeiro é que o TCE-MT teria falhado na prevenção/punição a episódios de corrupção nas últimas gestões. O segundo é que se trata de um órgão que consome elevada parcela dos recursos estaduais. O terceiro é que tem na sua composição membros de origem política, que não julgam com motivação técnica, mas em virtude de interesses partidários. Quanto à primeira alegação, é preciso reconhecer que nenhuma instituição estatal, inclusive as Cortes de Contas, foi capaz de prevenir os desvios bilionários ocorridos na esfera federal, como na Petrobrás e nos fundos de pensão, e na estadual, como no VLT e no MT-Integrado. Todavia, cabe assinalar que as competências dos órgãos de controle externo estão delimitadas pela Constituição, não lhes sendo possível, no regramento atual, lançar mão de ferramentas valiosas em processos de investigação, tais como a quebra de sigilos fiscal e bancário. Nada obstante, foram adotadas inúmeras medidas cautelares e impostas sanções a poderosos agentes políticos. Ademais, o “argumento” em si é uma falácia rudimentar. O Brasil tem uma reduzida taxa de resolução de homicídios e nem por isso se prega a extinção dos órgãos policiais; grande parte de nossas universidades ostenta fraco desempenho na área de pesquisa e nem por isso se advoga o seu fechamento e assim por diante. Com respeito ao custo de manutenção do TCE, é preciso saber fazer as contas corretamente. Sem dúvida, como na maioria dos órgãos públicos, há espaço para redução de custos e melhoria de desempenho. Contudo, como aprende qualquer calouro nas faculdades de economia ou administração, todo gasto deve ser avaliado numa relação de custo-benefício envolvendo, pelo menos, as alternativas de fazê-lo ou não. Assim, os preços de um medicamento ou de um seguro veicular podem, a princípio, ser considerados caros, mas uma análise atenta deve considerar o custo e o risco do paciente não fazer uso do medicamento ou do proprietário não adquirir o seguro para o seu veículo. No caso da administração pública, há dúzias de pesquisas demonstrando que o custo do descontrole é muito superior ao do controle. Aqui mesmo em MT há inúmeros exemplos, como na fiscalização da concorrência de obras na MT-130, na qual o TCE-MT conseguiu a redução do preço final do contrato em mais de R$ 5 milhões. Aquele único processo permitiu ao estado economizar um montante superior à remuneração anual de todos os auditores lotados na unidade de engenharia do TCE. Há muitos outros casos similares. Finalmente, com relação à composição do TCE, é certo que há críticas bem fundadas e diversas propostas de emendas à Constituição visando aumentar o número de conselheiros oriundos de carreiras técnicas, como as dos conselheiros substitutos e procuradores de contas. No Tribunal de Justiça, por exemplo, 80% dos desembargadores têm origem na magistratura e apenas 20% na advocacia e no Ministério Público. Enquanto isso, nos TCs, pela regra vigente, apenas um conselheiro substituto e um procurador de contas são alçados à titularidade entre os sete conselheiros. No caso de MT, passados mais de 30 anos da Carta de 1988, sequer essa participação mínima foi concretizada. Isso, no entanto, não deve inspirar movimentos pela extinção do órgão de controle, mas sim pelo aprimoramento e pela observância às normas constitucionais que o disciplinam. Como já tive a oportunidade de escrever, críticas à atuação do TCE são bem-vindas e devem ser recebidas com naturalidade e humildade. O que se espera é que o importante debate sobre o aperfeiçoamento da função controle da administração pública seja pautado pela compreensão de que tal atividade é essencial ao regime democrático e ao melhor desempenho da administração pública, sob os prismas de legalidade, legitimidade e economicidade.   Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT.