O caso das “escolas fakes” – por Luiz Henrique Lima

O escândalo denominado “escolas fake” é exemplar em muitos sentidos e merece análise, não apenas pelos estudiosos do direito financeiro e da gestão pública, mas por todos os cidadãos brasileiros. Em que consistem essas “escolas fakes”? Essencialmente, o anúncio da liberação de recursos do orçamento da União, alocados mediante emendas parlamentares constantes da aberração alcunhada de “orçamento secreto”, destinados à construção de escolas por determinados municípios, que recebem as transferências federais nas suas contas correntes bancárias. Por que essas escolas são chamadas de “fakes”? Porque os valores liberados são irrisórios, absolutamente insuficientes sequer para colocar os tapumes e montar o barracão da obra. Um exemplo: em São Pedro do Piauí, foi comemorada a autorização para uma escola orçada em R$ 8 milhões, mas o valor efetivamente liberado foi de R$ 200 mil, ou 2,5% do total. Outro: em Altos, também no Piauí, foi celebrada uma creche, no valor de R$ 3,1 milhões, mas que só recebeu R$ 200 mil. Nesse município há duas obras inacabadas e sem recursos para conclusão. Já no município de Morrinhos-MG, a festa foi para uma escola rural de R$ 6,9 milhões, dos quais há disponibilidade de R$ 30 mil. Em Ubiratã-PR, a prefeitura recebeu R$ 5 mil destinados à construção de uma escola de R$ 3,2 milhões. Pior, muito pior: não há previsão ou reserva de recursos adicionais para a construção/conclusão das unidades educacionais. Dos R$ 7,6 bilhões necessários, o FNDE dispõe de apenas R$ 114 milhões, conforme admitiu o seu presidente em depoimento na Comissão de Educação do Senado. Contudo, o anúncio irresponsável de “novos investimentos federais” pode eventualmente trazer vantagens político-eleitorais para os que se apresentam como “padrinhos” do embuste. No total, já foram anunciadas 2 mil novas obras de escolas, creches e quadras, enquanto há cerca de 3,5 mil obras inacabadas. As “escolas fake” configuram uma afronta à Constituição brasileira que determina que a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade (art. 165, par. 10). O procedimento também atenta contra a Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo art. 45 estabelece que a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os que estão em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público. Viola também o art. 16 da LRF que exige que a expansão da ação governamental, como é o caso de novas obras, somente ocorra quando estiverem assegurados recursos suficientes para a sua conclusão, mesmo que nos exercícios subsequentes. Outro aspecto a ser considerado é que a construção de um novo equipamento público provocará despesas de caráter continuado. Assim, uma nova escola demandará gastos com professores e demais profissionais de educação, mobiliário, material didático, manutenção etc. Como dispõe o art. 17 da LRF, tais custos precisam ser estimados e devem estar assegurados os recursos necessários, seja mediante aumento da receita, seja mediante redução de outras despesas. Caso contrário, teremos apenas prédios, mas não escolas, pois não haverá mestres, livros e nem merenda. As despesas que não atenderem tais condições serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público, conforme o art. 15 da LRF. Logo, as “escolas fake” constituem um flagrante desrespeito às normas constitucionais e legais orçamentárias e de responsabilidade fiscal. Um prefeito que pratique um único ato semelhante está sujeito a ter as suas contas julgadas irregulares e tornar-se inelegível por oito anos, além de responder ação por improbidade administrativa. E quem pratica 2 mil desses atos? As “escolas fake” ficarão impunes? A Lei 1.079/1950 define como crime de responsabilidade os atos que atentam contra a lei orçamentária (art. 4, VI). Luiz Henrique Lima é professor e Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.

Um ano já se foi – por Luiz Henrique Lima

O mês de abril assinala o primeiro ano de vigência da Lei 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos – NLL, aplicável à administração pública federal, estadual e municipal. Em diversos artigos, expus as importantes mudanças promovidas pela nova norma, em temas como controle externo, controle interno e controle social, sustentabilidade, acessibilidade, pequenas e microempresas, bem como meios alternativos de resolução de controvérsias. Em relação à norma anterior, a vetusta Lei 8.666/1993, foram profundas as alterações no que concerne aos procedimentos licitatórios, tipos e modalidades de licitação, fases da licitação, critérios de julgamento das propostas e responsabilização em caso de irregularidades e crimes. Tão profundas foram as alterações legais que o Congresso Nacional, acertadamente, previu um período de transição, fixado em dois anos, até abril de 2023, no qual a administração pública pode optar por continuar a usar a lei anterior enquanto prepara as suas equipes para a correta utilização da nova norma. Pois bem, um ano já decorreu e dentro de doze meses a Lei 8.666/1993 estará definitivamente revogada, somente se admitindo o uso da NLL. Como as administrações estão se comportando nesse processo? Em consulta aos bancos de dados do Tribunal de Contas de Mato Grosso, verifica-se que a NLL ainda não está sendo utilizada no estado. Em 60 procedimentos licitatórios realizados em 2022 pelas prefeituras de Cuiabá, Rondonópolis e Sinop (20 de cada), todos foram feitos de acordo com a Lei 8.666/1993. Na esfera estadual, de 20 certames promovidos em 2022 pela Secretaria de Meio Ambiente, nenhum observou a NLL. No Poder Judiciário, de 20 contratações em 2022, em apenas 3 casos foram aplicadas as regras da Lei 14.133/2021 para a dispensa da licitação,  e em todos os demais em que houve disputa optou-se pela legislação anterior. Embora referidos gestores estejam agindo conforme a previsão legal, é preocupante constatar que, após um ano de sua vigência, grande parte das administrações não se sintam confortáveis ou preparadas para utilizar a NLL. Afinal, antes da edição da NLL multiplicavam-se críticas à Lei 8.666/1993, tachada de ultrapassada, burocrática etc. Agora que uma nova norma está disponível, atualizando e aprimorando inúmeros dispositivos do regramento anterior, o conservadorismo prevalece. A NLL trouxe a necessidade de os gestores indicarem, entre servidores efetivos, os que irão atuar como agentes de contratação e que devem receber capacitação específica, inclusive com o auxílio das Escolas de Contas dos Tribunais de Contas. Tais agentes serão responsáveis por tomar decisões, acompanhar o trâmite da licitação, dar impulso ao procedimento licitatório e executar quaisquer outras atividades necessárias ao bom andamento do certame até a homologação. Outro aspecto a ser destacado é que a própria NLL atribui à alta administração do órgão ou entidade a responsabilidade pela governança das contratações e o dever de implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar seus objetivos, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações. Assim, a aplicação da NLL exigirá a criação e o fortalecimento das estruturas de governança em todas as áreas da administração pública. Também carece de adequado cumprimento até o presente a norma que exige dos  entes federativos a instituição de centrais de compras, com o objetivo de realizar compras em grande escala, para atender a diversos órgãos e entidades sob sua competência e atingir as finalidades da NLL. Da mesma forma, a elaboração do plano de contratações anual, com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias Resta um ano para os gestores promoverem intensa capacitação de seus servidores, nas áreas de contratação, orçamento, planejamento, assessoramento jurídico e controle interno de modo a que a NLL possa produzir o desejado aprimoramento na gestão pública. Luiz Henrique Lima é professor e Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.

Mobilidade urbana – por Luiz Henrique Lima

O tema da mobilidade urbana é um dos mais relevantes para a imensa maioria dos brasileiros que vive nos centros urbanos. Geralmente, pelo menos uma hora diária da vida de cada um de nós é despendida em deslocamentos entre o local de residência e o local de trabalho, estudo ou outras atividades, percurso que pode ser feito por transporte coletivo ou particular e que está sujeito a inúmeras variáveis, como oferta de roteiros e horários, valor das tarifas e do combustível, condições de trânsito etc. O que está sendo feito para melhorar a mobilidade urbana e, consequentemente, a qualidade de vida de dezenas de milhões de brasileiros? Há dez anos foi aprovada a Lei 12.587/2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana – PNMU objetivando a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território dos municípios. São princípios da PNMU, entre outros: I – acessibilidade universal; II – desenvolvimento sustentável das cidades, nas dimensões socioeconômicas e ambientais; III – equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo; IV – eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços de transporte urbano; V – gestão democrática e controle social do planejamento e avaliação da Política Nacional de Mobilidade Urbana; VI – segurança nos deslocamentos das pessoas. Entre as principais diretrizes da PNMU, destacam-se: integração entre os modos e serviços de transporte urbano; mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade; e garantia de sustentabilidade econômica das redes de transporte público coletivo de passageiros, de modo a preservar a continuidade, a universalidade e a modicidade tarifária do serviço. Um dos seus pontos nodais é a política tarifária do serviço de transporte público coletivo, associada ao estabelecimento e publicidade de parâmetros de qualidade e quantidade na prestação desses serviços. Embora se trate de uma lei nacional, as principais responsabilidades situam-se na esfera municipal, a quem compete planejar, executar e avaliar a política de mobilidade urbana, bem como promover a regulamentação dos serviços de transporte urbano; e prestar, direta, indiretamente ou por gestão associada, precedida de licitação, os serviços de transporte público coletivo urbano, que têm caráter essencial. Assim, todos os municípios com mais de 20.000 habitantes são obrigados a elaborar e a aprovar Plano de Mobilidade Urbana – PMU, integrado e compatível com o respectivo plano diretor. O PMU deve explicitar informações sobre os serviços de transporte público coletivo; a circulação viária; as infraestruturas do sistema de mobilidade urbana, incluindo ciclovias e ciclofaixas; a acessibilidade para pessoas com deficiência e restrição de mobilidade; a integração dos modos de transporte público e destes com os privados e os não motorizados; a operação e o disciplinamento do transporte de carga; as áreas de estacionamentos públicos e privados; etc. No caso dos municípios com mais de 250.000 habitantes, o prazo para aprovação do PMU é 12/04/2022, dez anos após a aprovação da lei. Porém a realidade é que muitos municípios estão bastante atrasados nesse processo e não irão cumprir a lei, demonstrando descaso e/ou incompetência na execução dessa importantíssima política pública. Os municípios que descumprirem o referido prazo apenas poderão solicitar e receber recursos federais destinados à mobilidade urbana caso sejam utilizados para a elaboração do próprio plano, isto é, não poderão receber novos investimentos em infraestrutura e serviços, por exemplo. De acordo com dados do Ministério do Desenvolvimento Regional, menos da metade dos municípios obrigados a elaborar o Plano de Mobilidade Urbana contam com leis aprovadas. E na sua cidade, o que a Prefeitura e a Câmara Municipal estão fazendo pela mobilidade urbana? Luiz Henrique Lima é professor e Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.

Vida Melhor – por Luiz Henrique Lima

O senso comum sempre nos fez crer numa associação positiva entre o acesso à educação e a qualidade de vida. Cada um de nós certamente conhece pelo menos um exemplo de núcleo familiar que alcançou, no intervalo de uma geração, expressivo progresso no seu bem-estar por meio de um investimento prioritário na formação educacional de seus integrantes. São engenheiros filhos de pedreiros, médicas filhas de merendeiras, professores netos de analfabetos. O sacrifício dos mais velhos e a dedicação dos mais jovens permitiram, em pouco tempo, que essas famílias experimentassem uma transformação benfazeja, não apenas sob o aspecto de maior renda, como de maior acesso a informações, a serviços de saúde, exercício de cidadania, bens culturais etc. Quem conversou com alguém que viveu isso, sabe que o percurso nunca foi fácil. Foi necessário apertar os cintos, economizar em tudo, superar obstáculos e preconceitos e muitas vezes enfrentar longa distância física e emocional entre o local de estudo e a residência familiar. Cada um dos que lograram êxito presenciou colegas desistir pelo caminho. Mas ninguém se arrependeu de ter persistido e perseguido sua meta. A educação é a grande porta para uma vida melhor. O que observamos na dimensão individual se aplica também à coletividade. Sociedades que priorizaram investimentos permanentes na educação, a partir da educação pública universal e gratuita, obtiveram melhores resultados no seu desenvolvimento. Há diversos casos bem documentados em países da Ásia e da América. Estudo recém-divulgado apresenta outros elementos para essa compreensão na realidade brasileira. Trata-se de “Um novo Índice de Qualidade da Educação Básica e seus Efeitos sobre os Homicídios, Educação e Emprego dos Jovens Brasileiros”, de Luciano Salomão e Naercio Menezes Filho. O indicador se propõe a medir o quanto cada município contribuí para a progressão e o aprendizado dos jovens no seu sistema escolar, desde o início do ensino fundamental até o final do ensino médio, e possui dois componentes: o percentual de alunos matriculados no 1º ano do ensino fundamental aos 6/7 anos de idade que completa o ensino médio e faz o ENEM dez anos depois aos 17/18 anos de idade e a nota média que esses alunos tiram no ENEM. Utilizando dados do IDEB e do Censo Escolar, os pesquisadores encontraram resultados muito interessantes, que mostram que os municípios que mais melhoraram nesse indicador também apresentaram maior redução no número de homicídios entre os jovens, aumento nas matrículas do ensino superior e aumento na geração de empregos entre os jovens no período subsequente. Um aumento de um ponto no IDEB-ENEM está associado com uma redução de 25% nos homicídios, um aumento de 14% nas matrículas e de 200% na geração de empregos entre os jovens. Em suma, o estudo parece confirmar a tese de que a universalização do ensino (maior taxa de matrículas), a maior permanência na escola (realização do ENEM) e a melhor aprendizagem (nota média no ENEM) estão positivamente relacionadas a dois importantes indicadores de qualidade de vida: a redução dos homicídios e o aumento de oportunidades de emprego. Para alcançar tais objetivos, os gestores públicos dispõem de uma série de ferramentas e podem se inspirar em inúmeras experiências bem-sucedidas de melhorias na qualidade da educação pública. O fundamental é que a educação seja abraçada por todos como “a prioridade das prioridades”, que não lhe faltem recursos e que o controle social, por meio dos conselhos de educação municipais e em cada escola, seja efetivo e rigoroso para assegurar a qualidade do investimento. Infelizmente, dados do Censo Escolar revelam que ainda são muitas as escolas sem internet, sem luz elétrica e até sem banheiros! E uma das consequências trágicas da pandemia foi a evasão escolar e o agravamento na desigualdade aos bens educacionais. É tempo de agir como as famílias mencionadas e fazer da educação a grande ferramenta de desenvolvimento e justiça para uma vida melhor para todos! Luiz Henrique Lima é professor e Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.

O necessário plano de contratações – por Luiz Henrique Lima

Após quase 30 anos de vigência da norma anterior, em 2021 foi aprovada a Lei 14.133, conhecida como nova lei de licitações – NLL. Sua importância é extraordinária, pois se aplica a toda a administração pública, direta e indireta, de todos os poderes da União, estados, municípios e Distrito federal, excetuadas apenas as empresas estatais regidas por estatuto específico, a Lei 13.303/2016. A NLL alterou significativamente as regras para contratar com o setor público. Introduziu novos princípios, como os da celeridade, interesse público, planejamento e segregação de funções. Extinguiu as modalidades convite e tomada de preços e criou uma nova: o diálogo competitivo. Trouxe como critérios de julgamento o maior desconto e o maior retorno econômico. Previu procedimentos auxiliares importantes como o credenciamento e a pré-qualificação. Ademais, explicitou conceitos como sobrepreço e superfaturamento, reajustamento e repactuação. Inovou, concebendo os contratos de eficiência e exigindo o gerenciamento de riscos. Evoluiu positivamente no que concerne a temas como sustentabilidade, acessibilidade, incentivo às microempresas e meios alternativos de resolução de controvérsias, tais como a conciliação, a mediação e a arbitragem. Acertadamente, fortaleceu o controle interno e prestigiou o controle social, mas falhou em relação ao controle externo, assinalando um retrocesso em relação ao ordenamento jurídico anterior. Uma inovação que reputo de grande importância na NLL é a previsão do plano de contratações anual, a ser elaborado pelos órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo, com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias. Essa racionalização ocorre por meio da promoção de contratações centralizadas e compartilhadas, a fim de obter economia de escala, padronização de produtos e serviços e redução de custos processuais. Entre os resultados esperados estão os de evitar o fracionamento de despesas e sinalizar intenções ao mercado fornecedor, de forma a aumentar o diálogo potencial com o mercado e incrementar a competitividade. Desta forma, na preparação dos certames licitatórios, o responsável deve certificar a sua compatibilidade com o plano de contratações anual e com as leis orçamentárias. Referido plano de contratações anual deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial e será observado pelo ente federativo na realização de licitações e na execução dos contratos. Uma rápida consulta nos mecanismos de busca da internet, e especialmente ao Portal Nacional de Contratações Públicas revela que, dez meses após a entrada em vigência da NLL, a esmagadora maioria de municípios e estados ainda não dispõe do seu plano de contratações anual. Somente na semana passada a matéria foi objeto de regulamentação na esfera federal, com a edição do decreto 10.947/2022. Embora a elaboração do plano não seja obrigatória, ela é de todo recomendável, pelo seu potencial de contribuir para reduzir desperdícios e falhas, aprimorar a gestão de aquisições e contratos e conferir maior realismo à elaboração dos orçamentos. Assim, é necessário e urgente que nossos governantes adotem as providências de sua responsabilidade para implantar efetivamente o plano de contratações anual. Igualmente, é preciso intensificar a capacitação de agentes públicos, de modo a fazer valer plenamente as normas da nova lei de licitações, com a utilização de instrumentos nela previstos que contribuam para que a administração pública produza melhores resultados com menores custos. Luiz Henrique Lima é professor e Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.

A TEORIA DOS JOGOS E UMA PROPOSTA PARA A ATUALIZAÇÃO DA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS (Por Bradson Camelo, Marcos Nóbrega e Ronny Charles L. de Torres)