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Controle social e transparência na NLL – por Luiz Henrique Lima

A nova lei de licitações e contratos – NLL, Lei 14.133/2021 tem muitos dispositivos merecedores de análise e reflexão. Hoje abordarei os temas do controle social e da transparência. Numa democracia, o controle social é exercido desde o processo de elaboração das políticas públicas, por exemplo, mediante consultas e audiências públicas, até o acompanhamento e monitoramento de sua execução. Transparência e participação na gestão pública são fatores determinantes para o controle efetivo da sociedade sobre a gestão pública. No Brasil, os mecanismos de controle social estão previstos em diversas normas legais, a exemplo da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/2010) e da regulamentação do novo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb (Lei 14.113/2020). A Emenda Constitucional 108/2020 acrescentou parágrafo único ao art. 193 da Constituição prevendo que o Estado exercerá a função de planejamento das políticas sociais, assegurada, na forma da lei, a participação da sociedade nos processos de formulação, de monitoramento, de controle e de avaliação dessas políticas. Todavia, a antiga Lei 8.666/1993, que regia as nossas licitações, era silente quanto ao controle social, embora assegurasse a qualquer cidadão o direito de impugnar o edital de licitação (art. 41, § 1o), bem como a qualquer pessoa física ou jurídica o de representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos de controle interno contra irregularidades na sua aplicação (art. 113, § 1o). Nesse ponto, a NLL inova ao estabelecer, no caput do art. 169, que as contratações públicas estão subordinadas ao controle social, que será exercido, por exemplo, para impugnar edital de licitação por irregularidade na aplicação da NLL ou solicitar esclarecimento sobre seus termos (art. 164, caput), ou, ainda, para representar aos órgãos de controle interno ou ao tribunal de contas contra irregularidades na aplicação da lei (art. 170, § 4o). Além disso, a NLL criou mecanismos que apresentam grande potencial de fortalecer a transparência e, consequentemente, o exercício do controle social, tais como: o Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP (art. 174), o estabelecimento de licitações eletrônicas como regra (art. 17, § 2º) e a instituição de sistema informatizado de acompanhamento de obras (art. 19, inciso III). O PNCP se destina à divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos pela lei e à realização facultativa das contratações pelos órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos (art. 174, incisos I e II). Nos §§ 1º a 3º do art. 174, a NLL dispõe, respectivamente, sobre a gestão, o funcionamento e as funcionalidades do PNCP. Por fim, o § 4º determina que o PNCP adotará o formato de dados abertos e observará as exigências previstas na Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação). A expectativa é de que o PNCP, quando estiver implementado, seja útil a todas as partes interessadas nos certames: administração pública, fornecedores e sociedade, favorecendo a competitividade, contribuindo para a escolha da proposta mais vantajosa e evitando contratações com sobrepreço e o superfaturamento na execução dos contratos. Quanto às licitações eletrônicas, a NLL determina que serão regra e que eventuais sessões presenciais deverão ser motivadas e conter gravação em áudio e vídeo (art. 17, § 2º). Ademais, a NLL impõe o dever de instituição de sistema informatizado de acompanhamento de obras, inclusive com recursos de imagem e vídeo, nos órgãos da Administração com competências regulamentares relativas às atividades de administração de materiais, de obras e serviços e de licitações e contratos (art. 19, inc. III). Se, por um lado, a NLL inova positivamente nesses aspectos, por outro apresenta um retrocesso significativo ao exercício do controle social quando retira a obrigatoriedade de convocação de audiência pública previamente a procedimentos licitatórios, que passa a ser facultativa (art.21). Espera-se que as boas intenções do legislador sejam concretizadas e que a NLL nos proporcione maior transparência e mais efetivo exercício de controle social. Luiz Henrique Lima é Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.

7 anos de 7 x 1 – por Luiz Henrique Lima

Há cerca de sete anos, em 8 de julho de 2014, o mundo assombrou-se com uma goleada inédita em semifinal de Copa do Mundo de futebol: Alemanha 7 x 1 Brasil. Até hoje os especialistas e palpiteiros elaboram análises buscando entender ou justificar o episódio. O único consenso parece ser o de que é praticamente impossível o placar se repetir, tanto numa eventual revanche como num outro triunfo germânico. No entanto, caros leitores, estamos há sete anos sofrendo uma goleada ininterrupta e avassaladora, similar à que sofremos no gramado do Mineirão. Por isso, o título do artigo não está errado. Não quis dizer “Sete anos DO 7 x 1”.  A intenção foi mesmo expressar “Sete anos DE 7 x1”. Com efeito, ao longo desse período, nosso país tem sofrido revezes contínuos e crescentes em importantes setores da vida nacional. Mas, ao contrário do que ocorreu na Copa do Mundo, não somos vítimas do talento e habilidade dos jogadores adversários. Somos punidos por nossas próprias falhas, limitações e incapacidade de construir políticas públicas que conduzam ao desenvolvimento econômico, regionalmente equilibrado, ambientalmente sustentável e socialmente justo. São sete “gols contra” que praticamos contra nós mesmos, contra o Brasil e os brasileiros, todos os dias. Não são gols contra de responsabilidade única e exclusiva desse ou daquele mau gestor, embora não os faltem, mas sim da histórica acomodação coletiva à mediocridade, à barbárie e aos escândalos. Vamos a eles. 0 x 1 – educação. O Plano Nacional de Educação está completando sete anos, sem a menor perspectiva de atingir as metas previstas para 2024. Ao contrário: à estagnação em alguns indicadores, soma-se o retrocesso em outros. No século XXI, temos escolas sem internet e também sem energia, água potável e até banheiros. Passaporte para o atraso e a terceira divisão. 0 x 2 – saúde. Mais de meio milhão de mortos vítimas da Covid-19 e uma sucessão monstruosa de erros de toda espécie no enfrentamento da pandemia. 0 x 3 – meio ambiente. Nos últimos anos, retrocedemos décadas, com a fragilização dos órgãos ambientais e a involução da legislação ambiental, com o consequente aumento do desmatamento ilegal, queimadas, destruição da biodiversidade e das unidades de conservação. 0 x 4 – violência. Somos um dos países com maior índice de crimes contra a vida, especialmente homicídios e feminicídios. Somos um dos países em que os policiais mais matam e mais morrem. De acordo com o Atlas da Violência, a maior parte das vítimas é jovem e negra. 0 x 5 – desigualdade. Somos, historicamente, um dos países mais desiguais, em termos de concentração de renda e de acesso a oportunidades de estudo e emprego. O sistema tributário é regressivo, penalizando os mais pobres. Nos últimos anos, a desigualdade tem aumentado. 0 x 6 – intolerância. Nesse quesito, tem crescido a intolerância religiosa, especialmente contra as religiões de matriz africana, cujos locais de culto têm sido violentados. O racismo estrutural é perene e atinge tanto negros como indígenas. Apesar das leis e da jurisprudência, manifestações homofóbicas e machistas fazem parte do cotidiano. 0 x 7 – políticas públicas. O regresso é evidente e crescente. Um dos principais sintomas é o atraso de pelo menos dois anos na realização do Censo Demográfico do IBGE, cujas informações são indispensáveis para o diagnóstico, formulação, planejamento e avaliação das diversas ações, tanto do setor público como do privado. Sem dados atualizados, estamos em voo cego, acumulando erros e desperdício. A asfixia orçamentária e financeira imposta a universidades públicas e a centros de pesquisa como o INPE terá reflexos desastrosos por décadas. No século da inovação tecnológica, desprezamos a pesquisa, a ciência, a cultura e a arte. Sete gols contra. 1 x 7 – O solitário gol a favor é a nossa potencial capacidade de resistir e de virar esse jogo. Como no futebol, não basta trocar os treinadores e os jogadores selecionados. É preciso uma profunda mudança na cultura organizacional e o comprometimento coletivo com princípios e objetivos. A única estratégia possível é a democracia e o respeito ao pacto civilizatório expresso na nossa Constituição. Teremos coragem, energia e paciência? Ou seremos eternos prisioneiros dessa goleada? Luiz Henrique Lima é Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.

A nova lei de licitações e a acessibilidade – por Luiz Henrique Lima

Dando prosseguimento a artigos anteriores, nos quais comentei aspectos inovadores, importantes e interessantes da nova lei nacional de licitações e contratos – NLL, a Lei 14.133/2021, hoje abordarei um tema que me é muito caro: a acessibilidade. Parece que foi ontem, mas faz 38 anos que organizei, na Câmara Municipal do Rio de Janeiro, o primeiro grande ciclo de debates públicos naquela cidade sobre acessibilidade e outras lutas importantes para a vida independente e o exercício da plena cidadania pelas pessoas com deficiências. Daquela intensa semana, surgiram várias proposições legislativas e intervenções nas políticas públicas de educação, saúde, transportes, urbanismo, entre outras, que trouxeram melhorias significativas na qualidade de vida de diversos segmentos. Mais importante: surgiu uma articulação entre os vários movimentos que conduziu posteriormente à elaboração de uma emenda de iniciativa popular à Assembleia Constituinte fluminense, instituindo, de forma pioneira, no Título relativo à Ordem Social, um capítulo dedicado aos direitos das pessoas com deficiências. Tive a honra de participar de sua aprovação, como Vice-Relator Geral da Constituinte do RJ. Então, essa é uma causa que não me é nova e sempre me acompanhou em diversas situações profissionais. Para que o leitor tenha clareza, o conceito legal de acessibilidade é definido no art. 2º da Lei n.º 10.098/2000, como a possibilidade e condição de alcance para utilização, com segurança e autonomia, dos espaços, mobiliários e equipamentos urbanos, das edificações, dos transportes e dos sistemas e meios de comunicação, por pessoa portadora de deficiência ou com mobilidade reduzida. Quem já teve a experiência de utilizar ou acompanhar alguém com cadeira de rodas, ou mesmo um carrinho de bebê, conheceu as múltiplas barreiras arquitetônicas e obstáculos de toda espécie existentes nas nossas calçadas, vias públicas e mesmo em escolas e repartições governamentais. Como auditor federal de controle externo do TCU, cargo que exerci, por aprovação em concurso público, de 1996 a 2009, apresentei um trabalho no Simpósio Nacional de Obras Públicas realizado em 2006, classificando o respeito à acessibilidade como requisito da legalidade, legitimidade e economicidade das obras e edificações públicas.  Na conclusão, propus que os Tribunais de Contas brasileiros incluíssem a verificação de conformidade a padrões de acessibilidade em suas matrizes de planejamento e de procedimentos de auditorias, inclusive na fiscalização de convênios e termos de parcerias. Diversos TCs adotaram a proposta. Destaco que a legislação anterior que regulava as licitações e contratos, inclusive de obras e edificações públicas, a Lei 8.666/1993 ignorava o tema da acessibilidade, com exceção de um dispositivo, introduzido em 2015 que previu como critério de desempate entre licitantes preferência para empresas que comprovem cumprimento de reserva de cargos prevista em lei para pessoa com deficiência e atendam às regras de acessibilidade previstas na legislação. Assim, foi com muita alegria que vimos que a NLL é absolutamente clara ao expressar, no seu art. 45, inciso VI, que as licitações de obras e serviços de engenharia devem respeitar, especialmente, as normas relativas a acessibilidade para pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida. Ademais, todos os anteprojetos de obras e edificações públicas a serem licitados devem conter parâmetros de adequação ao interesse público, de economia na utilização, de facilidade na execução, de impacto ambiental e de acessibilidade (art. 6º, XXIV, letra e). Finalmente, recordo que desde 2015 é considerado ato de improbidade administrativa deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação Dessa forma, pode-se prever que a correta aplicação da NLL trará impactos bastante positivos para a vida das pessoas com deficiências, cabendo aos órgãos de controle interno e externo fiscalizar de forma efetiva o seu cumprimento. Luiz Henrique Lima é Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.  

O ministro e os artistas – por Luiz Henrique Lima

Uma das obras-primas de Aldir Blanc, como letrista das composições de João Bosco, é o clássico “O bêbado e a equilibrista”, imortalizado na voz de Elis Regina. Seus versos foram cantados por milhões de brasileiros na longa e dura luta pela anistia e pela democratização do país: “A esperança equilibrista Sabe que o show de todo artista Tem que continuar.” Foi em homenagem a esse extraordinário artista, vítima da Covid-19, que foi denominada Lei Aldir Blanc a Lei 14.017/2020, de iniciativa do Congresso Nacional, que instituiu ações emergenciais destinadas ao setor cultural em decorrência dos efeitos econômicos e sociais da pandemia da Covid-19. Tais ações envolveram o repasse de recursos federais a estados e municípios, para assegurar renda emergencial mensal aos trabalhadores e trabalhadoras da cultura; subsídio mensal para manutenção de espaços artísticos e culturais, microempresas e pequenas empresas culturais, cooperativas, instituições e organizações culturais comunitárias que tiveram as suas atividades interrompidas por força das medidas de isolamento social; e editais, chamadas públicas, prêmios, aquisição de bens e serviços vinculados ao setor cultural e outros instrumentos destinados à manutenção de agentes, de espaços, de iniciativas, de cursos, de produções, de desenvolvimento de atividades de economia criativa e de economia solidária, de produções audiovisuais, de manifestações culturais, bem como à realização de atividades artísticas e culturais que possam ser transmitidas pela internet ou disponibilizadas por meio de redes sociais e outras plataformas digitais. Infelizmente, tais recursos começaram a ser repassados apenas em setembro de 2020 e, em alguns casos somente em novembro, mas se exigiu que os valores que não fossem empenhados e inscritos em restos a pagar até 31 de dezembro deveriam ser devolvidos. O resultado é que no início de 2021 restaram mais de R$ 800 milhões disponíveis nas contas bancárias abertas com essa finalidade específica. A importância das atividades culturais ultrapassa, e muito, os aspectos artísticos, intelectuais e de entretenimento. A cultura movimenta a economia e interage com múltiplos setores, especialmente o turismo. A cultura é responsável pelo trabalho de mais de 5 milhões de brasileiros e assegura a sobrevivência não apenas de artistas, mas de uma complexa cadeia de prestadores de serviços, envolvendo costureiras, técnicos de som e iluminação, montadores, motoristas, publicitários, bilheteiros etc. Todos esses profissionais tiveram a sua renda drasticamente afetada em decorrência da pandemia. Em maio, o Tribunal de Contas da União – TCU, em decisão relatada pelo ministro Marcos Bemquerer, com base na Lei de Responsabilidade Fiscal e de forma análoga aos procedimentos válidos para a utilização de recursos destinados à saúde e à assistência social, firmou por unanimidade o entendimento que os valores remanescentes dos repasses da Lei Aldir Blanc poderiam ser aplicados por estados e municípios até 31/12/2021 (Acórdão 1.118/2021 – Plenário). Em paralelo, o Congresso Nacional aprovou a Lei 14.150/2021 no mesmo sentido. Apesar do Poder Executivo ter vetado os dispositivos que autorizavam a prorrogação, os vetos foram derrubados e a norma está plenamente vigente. Assim, R$ 800 milhões que retornariam ao caixa do Tesouro Nacional poderão ser investidos na cultura, por estados e municípios. Agora, cabe aos gestores locais aplicarem com diligência e transparência esses valores. Parabéns ao TCU, especialmente ao ministro Marcos Bemquerer, e ao Congresso Nacional! A esperança equilibrista continua viva e os shows de nossos artistas irão continuar.   Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT.

Nossas escolas – por Luiz Henrique Lima

Em tempos de pandemia, mas mesmo antes, com a revolução tecnológica, a internet banda larga é um bem de primeira necessidade. Isso em todos os setores da vida humana. Nas atividades econômicas e no serviço público. Para aproximar familiares que vivem distantes e para acompanhar cultos religiosos transmitidos online. A telemedicina é uma realidade, bem como a educação a distância. Educação? E as nossas escolas da rede pública, como estão em termos de acesso à internet banda larga? Não muito bem. Em Aripuanã, 11 das 15 escolas municipais não dispõem dessa infraestrutura. Em Campinápolis, são 26 das 35 escolas da rede municipal. E antes que alguém pondere que isso ocorre porque são municípios pobres ou de pequeno porte, o que me dizem de nossa capital Cuiabá que, de 164 escolas municipais, disponibiliza banda larga para apenas 25 unidades, deixando 139 sem o serviço? O fenômeno não é restrito à esfera municipal: de 767 escolas estaduais, 49% também não contam com internet banda larga. Outro componente necessário da infraestrutura escolar é a existência de pátio ou quadra coberta, que permita a realização de atividades esportivas, culturais ou docentes ao ar-livre, mas protegidas do sol inclemente ou de intempéries. Nesse aspecto, os números não são favoráveis. 44% das escolas municipais e 30% das estaduais não dispõem de pátio ou quadra coberta. É o caso de 10 das 15 escolas de Chapada dos Guimarães, de 13 das 17 escolas de Poconé e de 7 das 8 escolas de Rosário Oeste. Poderá haver quem argumente que internet banda larga ou quadra coberta não são itens essenciais, embora o sejam, como veremos adiante. Mas, e quanto a energia elétrica? E quanto a banheiros? Em Mato Grosso, temos 25 escolas municipais e 7 estaduais sem ligação com a rede elétrica, inclusive em municípios como Alta Floresta, Barra do Garças e Cáceres. Recordo que anos atrás um gestor gastou milhões de reais na aquisição de centenas de aparelhos de ar condicionado split para a rede escolar, dos quais boa parte passou anos inutilizada num depósito porque as redes elétricas não foram adaptadas para suportar a carga dos aparelhos. E o erário público pagou pelo aluguel desse depósito. No que concerne a banheiros, a situação é pior. São 17 escolas estaduais e 41 municipais sem nenhum banheiro nas dependências escolares, tanto para uso de alunos, como professores e servidores. Ademais, temos 92 escolas sem água potável e 68 sem esgoto sanitário (rede pública ou fossa). O período em que as escolas ficaram sem aulas presenciais devido à pandemia poderia ter sido utilizado para realizar essas melhorias na infraestrutura escolar, que, somadas todas, não representariam nenhum impacto significativo para as finanças públicas, mas impulsionariam um sensível incremento na qualidade do ambiente escolar, com reflexos positivos na aprendizagem. Nossa Constituição da República assegura a todos os brasileiros um padrão mínimo de qualidade do ensino. A recente Lei 14. 172/2021 reconhece a necessidade de garantia de acesso à internet, com fins educacionais, aos alunos e aos professores da educação básica pública. A Estratégia 6.3 do Plano Nacional de Educação trata do programa nacional de ampliação e reestruturação das escolas públicas, por meio da instalação de quadras poliesportivas, laboratórios, inclusive de informática, espaços para atividades culturais, bibliotecas, auditórios, cozinhas, refeitórios, banheiros e outros equipamentos. As deficiências apontadas não são exclusivas de MT, nem podem ser atribuídas a esse ou aquele dirigente. A divulgação desses dados não tem por finalidade criticar os governantes e gestores atuais ou passados. Ao contrário, o objetivo é única e exclusivamente sensibilizar a sociedade, os legisladores, as lideranças políticas, sociais e comunitárias e os executivos de que temos um problema, mas cuja solução é possível, simples, rápida e não é cara. Vamos celebrar o compromisso de que, até 2022, nenhuma escola pública estará sem banheiro, sem energia, sem quadra e sem internet? Em tempo: os dados mencionados são autodeclaratórios e foram extraídos do Censo Escolar 2020 do INEP/MEC, e compilados pelo Comitê Técnico de Educação do Instituto Rui Barbosa, liderado pelo Conselheiro Cesar Miola, do TCE-RS. Dados segregados para todos os estados e municípios estão disponíveis nos respectivos tribunais de contas.   Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do TCE-MT

A nova lei de licitações e o controle externo (2ª. parte) – por Luiz Henrique Lima

Há poucos dias o Congresso Nacional concluiu a apreciação dos vetos parciais do Poder Executivo a dispositivos da nova lei nacional de licitações e contratos, a Lei 14.133/2021 – NLL. Desse modo, é possível aprofundar a análise iniciada em artigos anteriores acerca de relevantes inovações que a nova norma introduz, especialmente no que concerne ao exercício do controle externo pelos tribunais de contas – TCs. De modo a facilitar a compreensão, classifiquei tais mudanças em três categorias: o que foi acrescentado, o que foi alterado e o que foi suprimido, em relação às normas anteriores. A supressão quase integral do importante art. 113 da Lei 8.666/1993, do qual restou apenas o parágrafo primeiro, agora renumerado como parágrafo quarto do art. 170, da NLL já foi por mim analisada em recente oportunidade. Agora, cabe destacar que os TCs foram classificados como “terceira linha de defesa” no controle das contratações públicas, ao lado do órgão central de controle interno. Nos termos do art. 169, os órgãos de controle deverão ter acesso irrestrito aos documentos e às informações necessárias à realização dos trabalhos, ficando responsáveis pela manutenção do sigilo de eventuais informações assim classificadas. Para os TCs não prevalecerá o sigilo nos orçamentos estimados (art. 24, I). Ao constatarem simples impropriedade formal, os TCs adotarão medidas para o seu saneamento e para a mitigação de riscos de nova ocorrência. Quando configurado dano à Administração, serão adotadas providências para a apuração das infrações administrativas e a remessa ao Ministério Público de cópias dos documentos cabíveis para a apuração dos ilícitos de sua competência. O art. 170 define que na fiscalização das contratações os órgãos de controle adotarão critérios de oportunidade, materialidade, relevância e risco e considerarão as razões apresentadas pelos órgãos e entidades responsáveis e os resultados obtidos com a contratação. O art. 171 estabelece parâmetros para assegurar que na fiscalização seja assegurado o contraditório aos gestores, perseguido o custo-benefício das proposições dos órgãos de controle, bem como a objetividade e imparcialidade dos relatórios técnicos, em conformidade com as normas e padrões de auditoria. Também deverá ser perquirida a conformidade do preço global com os parâmetros de mercado para o objeto contratado. Os parágrafos primeiro a quarto desse artigo são de duvidosa constitucionalidade, uma vez que regulam procedimentos processuais internos dos TCs na hipótese de suspensão cautelar de processo licitatório, inclusive definindo prazos e requisitos para os fundamentos da decisão cautelar e do julgamento de mérito. Pela nossa experiência, em contratações de maior vulto e cujo objeto envolva grande complexidade técnica, os prazos previstos são impraticáveis, não assegurando que a instrução processual seja concluída com informações e dados suficientes para conferir segurança na tomada de decisão pelos julgadores. Outra atecnia da norma é a imprevisão da hipótese de não cumprimento do prazo pelos TCs. Quanto ao art. 172, o Congresso Nacional manteve o veto ao dispositivo que previa que os órgãos de controle deveriam orientar-se pelos enunciados das súmulas do Tribunal de Contas da União, de modo a garantir uniformidade de entendimentos e a propiciar segurança jurídica aos interessados. Por fim, o art. 173 prevê que os TCs deverão, por meio de suas escolas de contas, promover eventos de capacitação para os servidores efetivos e empregados públicos designados para o desempenho das funções essenciais à execução da Lei, incluídos cursos presenciais e a distância, redes de aprendizagem, seminários e congressos sobre contratações públicas. Na realidade, esse trabalho já tem sido feito de modo sistemático pela maioria das cortes de contas. Como o tema é relevante e ainda comporta outras abordagens, prosseguirei a análise em próximos artigos. Luiz Henrique Lima é Auditor Substituto de Conselheiro do TCE-MT.